“城市時(shí)代來(lái)了。”

　　11月3日下午，當(dāng)中共中央《關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》正式對(duì)外發(fā)布后，尹稚在微信朋友圈如此轉(zhuǎn)發(fā)評(píng)價(jià)。

　　尹稚是清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、清華大學(xué)中國(guó)新型城鎮(zhèn)化研究院執(zhí)行副院長(zhǎng)，北京城市副中心規(guī)劃主持人之一，是我國(guó)城市化領(lǐng)域的權(quán)威專(zhuān)家之一。他為何會(huì)發(fā)出這樣的感嘆？“十四五”期間中國(guó)城鎮(zhèn)化道路會(huì)有哪些新方向？帶著這些問(wèn)題，21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道對(duì)尹稚進(jìn)行了獨(dú)家專(zhuān)訪。

　　尹稚認(rèn)為，“十四五”期間，將是中國(guó)社會(huì)正式從農(nóng)業(yè)社會(huì)走向城市社會(huì)的關(guān)鍵過(guò)渡時(shí)期。

　　近日，《求是》雜志發(fā)表了習(xí)近平總書(shū)記重要文章《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》。關(guān)于完善城市化戰(zhàn)略，文章提到了兩個(gè)“客觀規(guī)律”，“增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力，這是符合客觀規(guī)律的”，以及“產(chǎn)業(yè)和人口向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中是客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律”。同時(shí)，文章也指出，城市發(fā)展不能只考慮規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，城市單體規(guī)模不能無(wú)限擴(kuò)張。

　　圍繞關(guān)于“推進(jìn)以人為核心的城鎮(zhèn)化”的思考，在兩個(gè)小時(shí)的長(zhǎng)談中，尹稚從“戰(zhàn)術(shù)上”向21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者詳細(xì)描繪了未來(lái)，在主體功能區(qū)規(guī)劃的約束下，不同區(qū)域、不同發(fā)展水平、不同行政級(jí)別的城市，如何“各歸其位、各司其職”地構(gòu)成新的城鎮(zhèn)體系和發(fā)展格局。

　　對(duì)于大城市，尹稚認(rèn)為，不能“懶政”化簡(jiǎn)單控制城市的開(kāi)發(fā)強(qiáng)度和人口密度，要通過(guò)設(shè)施投入的加大、管理模式的改革和區(qū)域協(xié)同的推進(jìn)，來(lái)實(shí)現(xiàn)城市發(fā)展在效率與宜居之間的平衡。

　　對(duì)于中小城市和縣城，尹稚則認(rèn)為，隨著城市化社會(huì)的到來(lái)，我國(guó)位于城市化地區(qū)的相當(dāng)一部分縣城，其作為農(nóng)業(yè)社會(huì)基本管理單元的作用正在或者已經(jīng)喪失，未來(lái)需要通過(guò)“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”實(shí)現(xiàn)政府管理職能的優(yōu)化。而對(duì)于位于農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的這些城市而言，也同樣擔(dān)負(fù)著農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和生態(tài)文明建設(shè)的重要任務(wù)。

　　城鎮(zhèn)化頂層設(shè)計(jì)未變

　　《21世紀(jì)》：“十四五”期間，城鎮(zhèn)化的頂層設(shè)計(jì)會(huì)有變化嗎？

　　尹稚：從此次《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“規(guī)劃《建議》”）、十九屆五中全會(huì)公報(bào)和其他重要文件、講話的內(nèi)容來(lái)看，基本上把黨的十八大以來(lái)關(guān)于中國(guó)的城鎮(zhèn)化進(jìn)程的內(nèi)容做了一個(gè)總結(jié)。

　　從黨的十八大就提出，城市群是中國(guó)城鎮(zhèn)化的主要載體，再到以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，可以說(shuō)頂層設(shè)計(jì)沒(méi)有改變。同時(shí)，十九屆五中全會(huì)還再次強(qiáng)調(diào)了，我們國(guó)家要在2035年基本實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化。

　　應(yīng)該說(shuō)，中央對(duì)新型城鎮(zhèn)化的思路，有幾條一以貫之的主線。第一條是以人為核心。因?yàn)槌鞘谢淖罱K目的是實(shí)現(xiàn)人的生產(chǎn)、生活方式的轉(zhuǎn)變，生活質(zhì)量的提升和實(shí)現(xiàn)人的現(xiàn)代化。

　　第二條主線，城市化要通過(guò)綠色化的路徑和綠色化的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)實(shí)現(xiàn)。在大的生態(tài)文明背景下，不能回到過(guò)去所謂的高速的、簡(jiǎn)單粗放式的發(fā)展。

　　第三條主線，要強(qiáng)化中國(guó)發(fā)展的戰(zhàn)略支點(diǎn)。為什么要強(qiáng)調(diào)優(yōu)勢(shì)區(qū)域，強(qiáng)調(diào)城市群、都市圈和中心城市等概念？其實(shí)是在強(qiáng)化打造中國(guó)參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)和構(gòu)建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局過(guò)程當(dāng)中最有優(yōu)勢(shì)的戰(zhàn)略支點(diǎn)，支點(diǎn)起不來(lái)就談不上產(chǎn)業(yè)和人口從集中走向擴(kuò)散，談不上經(jīng)濟(jì)動(dòng)能從集中走向更強(qiáng)的輻射和對(duì)區(qū)域的支撐。

　　第四條主線，強(qiáng)化縣城和農(nóng)村對(duì)社會(huì)穩(wěn)定的保障作用。如果不能夠建立良性的城鄉(xiāng)關(guān)系，以及發(fā)達(dá)地區(qū)和欠發(fā)達(dá)地區(qū)之間穩(wěn)定高效的轉(zhuǎn)移支付關(guān)系，那么也很難實(shí)現(xiàn)基層社會(huì)的穩(wěn)定。

　　《21世紀(jì)》：這次五中全會(huì)會(huì)議公報(bào)和“十四五”規(guī)劃《建議》中，城市領(lǐng)域最值得關(guān)注的是什么？

　　尹稚：這次五中全會(huì)以及“十四五”規(guī)劃《建議》的相關(guān)文件，對(duì)《國(guó)家中長(zhǎng)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略若干重大問(wèn)題》文章中提到的兩個(gè)城鎮(zhèn)化的客觀規(guī)律或者說(shuō)趨勢(shì)，給予了進(jìn)一步的充分肯定和強(qiáng)調(diào)。我們國(guó)家未來(lái)大的城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略方向，也必然會(huì)遵循這兩條規(guī)律。

　　第一個(gè)規(guī)律，“人往高處走”，中國(guó)的城市化進(jìn)程目前還處于強(qiáng)聚集階段，產(chǎn)業(yè)和人口還會(huì)繼續(xù)向優(yōu)勢(shì)區(qū)域集中。

　　第二個(gè)規(guī)律，增強(qiáng)中心城市和城市群等經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)勢(shì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)和人口承載能力。

　　中國(guó)需要更多戰(zhàn)略支點(diǎn)城市

　　《21世紀(jì)》：習(xí)近平總書(shū)記在上述重要文章中提到，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60.6%。這是否意味著我國(guó)的城鎮(zhèn)化已經(jīng)進(jìn)入了新的階段？

　　尹稚：我認(rèn)為，這意味著中國(guó)已經(jīng)正式從一個(gè)農(nóng)業(yè)大國(guó)，邁進(jìn)了一個(gè)以城市型社會(huì)為主導(dǎo)的現(xiàn)代化強(qiáng)國(guó)的門(mén)檻。

　　在這個(gè)過(guò)程中，以前是優(yōu)先強(qiáng)化城市，然后隨著城市的強(qiáng)大，不斷的通過(guò)各種級(jí)別的區(qū)域協(xié)同去反哺鄉(xiāng)村和農(nóng)業(yè)地區(qū)。所以“該進(jìn)城的進(jìn)城，愿意返鄉(xiāng)的返鄉(xiāng)”。新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃已經(jīng)實(shí)施了4年，上半場(chǎng)主要解決新移民怎么進(jìn)城的問(wèn)題，下半場(chǎng)主要是解決人和資源怎么返鄉(xiāng)的問(wèn)題。

　　《21世紀(jì)》：在這個(gè)階段中，我們的城市發(fā)展要解決哪些問(wèn)題？

　　尹稚：我認(rèn)為，以下幾個(gè)問(wèn)題還需要進(jìn)一步加深認(rèn)識(shí)。

　　第一，我們國(guó)家需要更多能作為參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)戰(zhàn)略支點(diǎn)的城市出現(xiàn)。我們?cè)?jīng)做過(guò)一個(gè)研究，美國(guó)能稱(chēng)為國(guó)家級(jí)中心城市或者重要區(qū)域性中心城市的城市有50多個(gè)，歐盟也有接近50個(gè)。而我國(guó)的發(fā)展，其實(shí)很長(zhǎng)時(shí)間過(guò)于依賴(lài)少數(shù)幾個(gè)所謂一線城市的特大城市。這樣的發(fā)展?fàn)顟B(tài)，其實(shí)既有安全隱患，也有發(fā)展不平衡不充分的隱患。所以，在當(dāng)前的時(shí)代背景下，需要高強(qiáng)度投入，讓優(yōu)勢(shì)區(qū)域的產(chǎn)業(yè)、人口、承載力三方面都有所提升，培育更多的國(guó)家未來(lái)的戰(zhàn)略支點(diǎn)城市。但這個(gè)選擇的過(guò)程，不是僅從經(jīng)濟(jì)、人口總量來(lái)選擇，也不能把中心城市集中于少數(shù)的經(jīng)濟(jì)最發(fā)達(dá)地區(qū)，而要考慮國(guó)家大的發(fā)展戰(zhàn)略、區(qū)域平衡和國(guó)土安全等多方面問(wèn)題。

　　第二，城市是產(chǎn)業(yè)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的最主要基地。要培育新動(dòng)能，其實(shí)跟科研創(chuàng)新密切相關(guān)。而科研創(chuàng)新依賴(lài)的其實(shí)是產(chǎn)業(yè)和人口的密度。如果沒(méi)有高密度聚集，就不可能催生出來(lái)所謂的創(chuàng)新機(jī)制。所以，從這個(gè)角度看，城市是孕育創(chuàng)新機(jī)制和新動(dòng)能的搖籃。只有把城市做強(qiáng)了，才能形成新動(dòng)能，才能在此基礎(chǔ)上產(chǎn)生擴(kuò)散效應(yīng)和溢出效應(yīng)，帶動(dòng)更大區(qū)域的發(fā)展。

　　第三，人的現(xiàn)代化，要靠城鄉(xiāng)之間良好的雙向循環(huán)來(lái)實(shí)現(xiàn)。城鎮(zhèn)化的核心是人的現(xiàn)代化。人的現(xiàn)代化，一方面是人力資源素質(zhì)的大幅度提升，另外一方面是實(shí)現(xiàn)人的代際階層的提升。而這兩個(gè)提升，其實(shí)都是通過(guò)城鄉(xiāng)之間的雙向循環(huán)來(lái)實(shí)現(xiàn)的。鄉(xiāng)村要通過(guò)教育渠道不斷的向城市輸送人才，而城市已經(jīng)發(fā)育成熟的人群，又返鄉(xiāng)去開(kāi)拓農(nóng)業(yè)地區(qū)。

　　第四，城市是公共服務(wù)水平提高的發(fā)源地和輻射源。城市是現(xiàn)代文明的發(fā)生地，也是現(xiàn)代教育、現(xiàn)代醫(yī)療、現(xiàn)代的生活方式的規(guī)范化、行為標(biāo)準(zhǔn)建立的基地，是實(shí)現(xiàn)均等化的活水源頭。

　　第五，最有消費(fèi)潛力的中等收入群體，其擴(kuò)大和保障的系統(tǒng)，也主要是在城市。應(yīng)該說(shuō)，要構(gòu)建以國(guó)內(nèi)大循環(huán)為主體、國(guó)內(nèi)國(guó)際雙循環(huán)相互促進(jìn)的新發(fā)展格局，需要擴(kuò)大中等收入人群。

　　第六，中國(guó)特色的生態(tài)文明和綠色化發(fā)展道路的突破口在城市。歐盟和美國(guó)，國(guó)土面積與我國(guó)相近，但人口只有我國(guó)三分之一左右。我們的城鎮(zhèn)化率已經(jīng)達(dá)到60%，未來(lái)要實(shí)現(xiàn)類(lèi)似的城市化水平的話，就意味著我國(guó)用1-2倍的資源付出，完成3-4倍人口的城鎮(zhèn)化。

　　也就是說(shuō)，我國(guó)的城市化效率要比歐盟和美國(guó)要高一倍以上，才能夠?qū)崿F(xiàn)生態(tài)保育、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和城市化進(jìn)程之間的一個(gè)大平衡。

　　這也決定了，未來(lái)中國(guó)城市的人居環(huán)境一定是高強(qiáng)度、高集約、高密度的功能復(fù)合化的人居環(huán)境。歐美，尤其是美國(guó)式的低密度的城市，我們的資源環(huán)境是承受不了的。如何在生態(tài)文明建設(shè)和城鄉(xiāng)發(fā)展過(guò)程中，實(shí)現(xiàn)效率與舒適、效率與宜居之間的異地平衡和時(shí)段性平衡，是一個(gè)艱巨的課題，也是最大的戰(zhàn)略思考。

　　簡(jiǎn)單降低人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度是懶政

　　《21世紀(jì)》：你已經(jīng)第二次強(qiáng)調(diào)“承載力”的問(wèn)題，實(shí)際上習(xí)近平總書(shū)記也在上述重要文章中提到了要合理控制城市人口密度，你怎么看提升承載力和保持一定的人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的關(guān)系？

　　尹稚：這首先要討論城市的密度問(wèn)題。

　　實(shí)際上，討論城市密度問(wèn)題的時(shí)候，一般有三個(gè)維度的數(shù)據(jù)。一是市域人口密度，就是指城市整個(gè)行政轄區(qū)，包括下屬區(qū)縣里的人口，這里面既有城市化的人群，也有農(nóng)民。二是主城區(qū)的密度，指已經(jīng)結(jié)成板塊的密集連綿的主城建成區(qū)的人口密度。三是主城最核心地區(qū)或者最繁華地區(qū)的人口密度。不能將這三者混為一談。

　　在我國(guó)大型城市的最核心地區(qū)，密度是比西方發(fā)達(dá)國(guó)家大城市的主城區(qū)的平均密度要高，但如果拿同樣面積尺度的主城區(qū)來(lái)比的話，我們的土地利用效率和人口密度必然是偏低。以北京為例，如果用核心的東西城兩區(qū)和紐約以及東京比，人口密度可能更高，但是如果用城六區(qū)和紐約、東京同等尺度的主城區(qū)相比則偏低。所以，我國(guó)特大城市的人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度，還存在進(jìn)一步優(yōu)化的空間。

　　其次，是怎么提升的問(wèn)題。

　　集約化和高強(qiáng)度發(fā)展，要有公共設(shè)施、基礎(chǔ)設(shè)施、環(huán)境設(shè)施作為支撐和保障。城市病不是因?yàn)槌鞘幸?guī)模過(guò)大或者發(fā)展速度過(guò)快引起的，引發(fā)城市病的成因是匹配失調(diào)，其背后原因是比較復(fù)雜的。但從表面上來(lái)講，第一，我們對(duì)城市公共服務(wù)設(shè)施和市政工程設(shè)施的投入，長(zhǎng)期滯后于城市的發(fā)展速度；第二，我們的城市治理模式和治理能力，和城市發(fā)展能力有錯(cuò)配。

　　可以這么說(shuō)，適當(dāng)?shù)母呙芏炔豢膳拢荒苁侨鄙倩A(chǔ)設(shè)施和治理模式支撐的高密度。簡(jiǎn)單的把人口密度和開(kāi)發(fā)強(qiáng)度降下來(lái)，實(shí)質(zhì)上是一種懶政。就像我一再?gòu)?qiáng)調(diào)的，我國(guó)的資源稟賦決定了我們的城市一定是高集約化高密度發(fā)展的。而懶政，是高密度發(fā)展的最大敵人。

　　最后，按照城市的發(fā)展規(guī)律，長(zhǎng)期、宏觀地來(lái)看，還是要依靠?jī)?yōu)勢(shì)區(qū)域內(nèi)大中小城市的協(xié)同發(fā)展來(lái)解決。

　　這要從城市的發(fā)展階段說(shuō)起。第一階段一定是中心城區(qū)的持續(xù)擴(kuò)大、開(kāi)發(fā)強(qiáng)度的增加和城市功能的不斷疊加。第二階段開(kāi)始外溢，在城市外圍形成新的作為支撐點(diǎn)的中小城市。第三階段，周?chē)行〕鞘虚_(kāi)始不斷加密，甚至出現(xiàn)大量鄉(xiāng)村形態(tài)但承擔(dān)城市職能的居民點(diǎn)。這是全世界城市發(fā)展的共同規(guī)律。

　　實(shí)際上，大中小城市在兼顧效率與舒適的平衡點(diǎn)的選擇上是不一樣的。大城市毫無(wú)疑問(wèn)是偏向效率的，國(guó)內(nèi)外都沒(méi)有適合養(yǎng)老的大城市。而聚居點(diǎn)規(guī)模越小，則越舒適、越宜居。如何在大城市功能和人口外溢的過(guò)程中，通過(guò)區(qū)域協(xié)同實(shí)現(xiàn)互補(bǔ)，既是大城市周邊中小城市的發(fā)展機(jī)遇，也是解決大城市各種問(wèn)題的思路。

　　未來(lái)縣城的兩種發(fā)展路徑

　　《21世紀(jì)》：這種城市間的協(xié)同發(fā)展，對(duì)現(xiàn)有的城鎮(zhèn)體系提出了什么樣的要求？

　　尹稚：所謂區(qū)域協(xié)同，核心思路是大中小城市“各歸其位、各司其職”，找到適合自己的發(fā)展路徑。我們之所以前期在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中出現(xiàn)很多城市病、同質(zhì)化的問(wèn)題，主要是在城市化推進(jìn)過(guò)程中，用一種財(cái)稅政策、一種激勵(lì)考核機(jī)制和一種開(kāi)發(fā)建設(shè)模式，去試圖解決大中小城市各自的問(wèn)題。所有的小城市都?jí)粝胫幸惶熳兂芍械瘸鞘?，所有中等城市?mèng)想有一天都要變成大城市，這其實(shí)是很荒唐的一件事情。

　　所以，未來(lái)我們要建立的城市體系，是要讓不同的城市找到適合自身的發(fā)展路徑，大城市、中小城市，乃至城鎮(zhèn)和農(nóng)村，新的城鎮(zhèn)體系都能找到自身合適的定位。打個(gè)比方，就如同自然界中存在的生物鏈和相互關(guān)聯(lián)的生態(tài)網(wǎng)絡(luò)一樣，在城市化進(jìn)程中，以人為核心，以不同規(guī)模為基底，也存在著大中小分工協(xié)同的生態(tài)圈和生態(tài)鏈條的互聯(lián)互通規(guī)律。

　　《21世紀(jì)》：具體來(lái)看，城市間的協(xié)同發(fā)展對(duì)大城市、中小城市和縣城等，分別會(huì)有怎么樣的影響？

　　尹稚：十九大報(bào)告提出，要以城市群為主體構(gòu)建大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)格局。大城市怎么發(fā)展，前面已經(jīng)講了很多，我這里補(bǔ)充一下關(guān)于縣城的問(wèn)題。

　　應(yīng)該說(shuō)，從兩千多年前秦始皇建立郡縣制之后，一直沿用到今天。“縣”在中國(guó)歷史上一直是農(nóng)業(yè)社會(huì)的基本管理單元，從我們國(guó)家的統(tǒng)計(jì)口徑來(lái)看，“縣城”也就是傳統(tǒng)上的城關(guān)鎮(zhèn)，是“城鎮(zhèn)”而非“農(nóng)村”。

　　但當(dāng)中國(guó)走向城市化社會(huì)的時(shí)候，這1800多個(gè)縣就會(huì)發(fā)生分化。

　　第一，在城市化主體功能區(qū)里邊的縣，相當(dāng)一部分會(huì)“撤縣設(shè)市”“撤縣設(shè)區(qū)”。比如地處城市群、都市圈、中心城市城鎮(zhèn)化范圍內(nèi)的縣城，其主導(dǎo)功能早已經(jīng)是城市職能，絕大部分一產(chǎn)的占比都小于10%，甚至小于5%，其農(nóng)業(yè)職能已經(jīng)大大弱化了，城市職能變成主導(dǎo)。而縣一級(jí)政府的機(jī)構(gòu)設(shè)置，實(shí)際上還是面對(duì)農(nóng)業(yè)社會(huì)為主的，用來(lái)管理城市是存在缺陷的，所以需要撤縣設(shè)市、撤縣設(shè)區(qū)。

　　這部分縣，其實(shí)早已經(jīng)是城市體系的一部分。未來(lái)需要有效把握小城市的定位，做特做美做優(yōu)，通過(guò)差異化發(fā)展，來(lái)深度參與中心城市所主導(dǎo)的社會(huì)經(jīng)濟(jì)分工，從而謀求生存之道和發(fā)展之道。另外，這些城市尤其要警惕對(duì)交通效用做出誤判，認(rèn)為憑借交通地理優(yōu)勢(shì)，就可以做大做強(qiáng)做全。因?yàn)楝F(xiàn)實(shí)已經(jīng)證明，交通條件越好，高端職能越會(huì)向大城市和特大城市集中。

　　第二，對(duì)于我國(guó)1800多個(gè)縣中，那些在城市化主體功能區(qū)以外的，處在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)和重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)的一半左右的縣，要避免其走向所謂的衰落，需要有自身獨(dú)特的價(jià)值和發(fā)展路徑，而不是繼續(xù)依靠工業(yè)化帶動(dòng)城市化進(jìn)程的老路。

　　這類(lèi)的縣，首先要做的是公共服務(wù)補(bǔ)短板。也就是強(qiáng)化這些縣城以教育和醫(yī)療為核心的公共服務(wù)功能。習(xí)近平總書(shū)記在文章中也提到，“要選擇一批條件好的縣城重點(diǎn)發(fā)展”，這些縣城是實(shí)現(xiàn)我國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的必要支撐。同時(shí)，這些區(qū)域擔(dān)負(fù)著向城市地區(qū)輸送合格勞動(dòng)力的任務(wù)，也是人從鄉(xiāng)村走向城市的第一個(gè)“跳板”，其勞動(dòng)力“蓄水池”功能的實(shí)現(xiàn)，也需要彌補(bǔ)其公共服務(wù)的短板。

　　在這個(gè)基礎(chǔ)上，這些縣將來(lái)走的道路會(huì)是兩條，一條是農(nóng)業(yè)加轉(zhuǎn)移支付，一條是生態(tài)資源加轉(zhuǎn)移支付。未來(lái)一段時(shí)間，我們要做的是讓農(nóng)業(yè)和生態(tài)保育具有實(shí)際的產(chǎn)業(yè)效益和規(guī)模效益，能夠支撐這些縣城的部分支出。

　　其中，在農(nóng)業(yè)方面，包括農(nóng)產(chǎn)品的深加工和從產(chǎn)地開(kāi)始的冷鏈等，都是我國(guó)農(nóng)業(yè)目前發(fā)展的短板。處在農(nóng)產(chǎn)品主產(chǎn)區(qū)的這些縣，如果能把農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈做長(zhǎng)、做透，實(shí)現(xiàn)了農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化，也能夠產(chǎn)生足夠的產(chǎn)業(yè)和人口聚集。另外，這次《規(guī)劃》建議提到，要完善糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償機(jī)制，顯然也有這方面的考慮。

　　而在生態(tài)保育方面，我們國(guó)家剛剛作出了爭(zhēng)取2060年前實(shí)現(xiàn)碳中和的承諾，碳中和在單獨(dú)的城市地區(qū)，顯然是難以實(shí)現(xiàn)的。而處在生態(tài)功能區(qū)的縣，顯然要承擔(dān)提供更多生態(tài)產(chǎn)品的責(zé)任。這些產(chǎn)品中，既有碳排放的可交易型的生態(tài)產(chǎn)品，也應(yīng)該有水、電等直接消費(fèi)品。

　　要通過(guò)生態(tài)產(chǎn)品和主要生產(chǎn)要素的市場(chǎng)化配置，為這些提供生態(tài)產(chǎn)品的區(qū)域帶來(lái)更好的收入。不過(guò)，總體來(lái)看，這類(lèi)區(qū)域的發(fā)展重點(diǎn)還是保護(hù)生態(tài)環(huán)境，提供生態(tài)產(chǎn)品，《規(guī)劃》建議中也明確提出了，要支持生態(tài)功能區(qū)的人口逐步有序轉(zhuǎn)移。