導(dǎo)讀

　　從今年6月份開(kāi)始，我國(guó)多地發(fā)生洪澇地質(zhì)災(zāi)害，對(duì)人民的生命財(cái)產(chǎn)造成了嚴(yán)重?fù)p失，防汛形勢(shì)十分嚴(yán)峻，防汛工作刻不容緩。面對(duì)這場(chǎng)特大洪災(zāi)，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)組織專(zhuān)家、學(xué)者，從規(guī)劃視角探討防洪減災(zāi)。

作者

　　章明宇，男，博士，博士后，浙江大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究所

　　華  晨，男，博士，浙江大學(xué)城市規(guī)劃與設(shè)計(jì)研究所，所長(zhǎng)，教授；浙江大學(xué)建筑設(shè)計(jì)研究院有限公司，總規(guī)劃師

水能載舟，卻不能載車(chē)

　　如果說(shuō)需要比一比中國(guó)哪個(gè)城市的公交車(chē)司機(jī)技術(shù)最好，相信各地的“老司機(jī)”都愿意和大家切磋切磋。但如果說(shuō)哪兒的公交車(chē)司機(jī)的全地形駕駛經(jīng)驗(yàn)最為豐富，那應(yīng)該非武漢師傅莫屬。因?yàn)樗麄儾粌H在公路上馳騁，在夏季往往還需要經(jīng)常“兩棲”駕駛。然而在一身高超本領(lǐng)的背后卻是武漢人民的無(wú)奈。作為長(zhǎng)江流域重要的節(jié)點(diǎn)城市，武漢三鎮(zhèn)橫跨長(zhǎng)江兩岸，自古以來(lái)就飽受水患之?dāng)_。為了抗擊洪水，武漢長(zhǎng)江干堤不斷加固抬高，在汛期來(lái)臨時(shí)的“懸河”現(xiàn)象導(dǎo)致城市內(nèi)澇無(wú)法順暢排出，給城市居民的生產(chǎn)生活造成嚴(yán)重影響。

圖1 武漢公交車(chē)在城市道路上涉水前行

　　當(dāng)然，這種現(xiàn)象并非武漢所特有，造成洪水與內(nèi)澇的影響因素也很多樣。洪澇災(zāi)害作為我國(guó)最為常見(jiàn)的自然災(zāi)害，每年造成的人員傷亡與經(jīng)濟(jì)損失巨大。為了保障老百姓的生命財(cái)產(chǎn)安全與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，我國(guó)作為“基建狂魔”在水利設(shè)施建設(shè)方面保持著長(zhǎng)期的、龐大的資源投入，三峽工程等一批世界領(lǐng)先的水利設(shè)施已經(jīng)投入使用并發(fā)揮了卓越的防洪效用，推動(dòng)綜合防洪能力穩(wěn)步提升。

　　然而面臨越來(lái)越復(fù)雜且難以預(yù)測(cè)的氣候變化，人居環(huán)境依然時(shí)刻處于洪澇災(zāi)害的陰影之下。從今年6月2日至7月12日，中央氣象臺(tái)連續(xù)40天發(fā)布暴雨預(yù)警，全國(guó)共有433條河流發(fā)生超警以上洪水，其中109條河流發(fā)生超保洪水，33條河流發(fā)生超歷史洪水；長(zhǎng)江、黃河上游、珠江流域西江和北江、太湖先后發(fā)生1號(hào)洪水。依據(jù)最新的衛(wèi)星遙感監(jiān)測(cè)顯示，7月14日06時(shí)，鄱陽(yáng)湖主體及附近水域面積達(dá)4403平方公里，約是枯水期水域面積的8倍，往年豐水期水域面積的1.5倍，已經(jīng)接近我國(guó)最大湖泊——青海湖的水域面積，并仍然保持著擴(kuò)大趨勢(shì)。中國(guó)最大湖泊稱(chēng)號(hào)桂冠易主，意味著鄱陽(yáng)湖周?chē)擎?zhèn)與鄉(xiāng)村正在經(jīng)歷著嚴(yán)峻的洪水考驗(yàn)?？傮w上來(lái)看，2020年內(nèi)的洪水汛情已經(jīng)超過(guò)1998年特大洪水。

圖2 鄱陽(yáng)湖水域面積變化

　　為何在水利設(shè)施建設(shè)卓有成效的2020年，依然會(huì)出現(xiàn)如此大規(guī)模的洪澇汛情？這或許是縈繞在很多人心中的一個(gè)疑惑。拋開(kāi)氣候變化這一全球級(jí)現(xiàn)象，我們不妨換一個(gè)視角進(jìn)行解讀。1998年到2020年，是中國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展最為快速的20年，我國(guó)城鎮(zhèn)化水平從1998年的33.35%提升到2019年60.06%，增長(zhǎng)了約一倍，超過(guò)4億人口從鄉(xiāng)村遷移到城市居住、生活、工作，城鎮(zhèn)村建設(shè)用地面積從2001年的3.73億畝增長(zhǎng)到2016年的4.71億畝。大規(guī)模城市建設(shè)過(guò)程中的用地性質(zhì)轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致原有生態(tài)滲水地面變成道路、建筑等不滲水硬質(zhì)地面，加快了暴雨的地表徑流速度，促使雨水快速匯集到江河湖等水系。與此同時(shí)，江河湖水系在城市建設(shè)過(guò)程中同樣受到破壞，河道填埋、水面侵占等現(xiàn)象屢禁不止，削弱了水系整體承載能力，造成洪峰的快速到來(lái)。此外，城市發(fā)展 “重地上、輕地下”的建設(shè)思路長(zhǎng)期存在，防洪排澇設(shè)施建設(shè)欠賬較多，尤其是老城區(qū)的地下管網(wǎng)等設(shè)施老舊且更新難度較大，加劇了城市內(nèi)澇災(zāi)害的不利影響。

規(guī)劃使人們與水和解與共生

　　針對(duì)似乎愈演愈烈的城市洪澇災(zāi)害，各個(gè)地方政府相繼提出了“五水共治”、“海綿城市”等新的城市規(guī)劃理念，并在系著重優(yōu)化提升城市防洪排澇設(shè)施的同時(shí)，通過(guò)其他政策工具不斷優(yōu)化城市綜合抗災(zāi)能力。

　　對(duì)于極易遭受洪水災(zāi)害的地區(qū)，城市政府通過(guò)城市更新改變用地性質(zhì)，將城市建設(shè)用地轉(zhuǎn)變?yōu)樯鷳B(tài)用地，減少該區(qū)域的生產(chǎn)生活活動(dòng)。例如武漢漢水與長(zhǎng)江交匯處的南岸嘴地區(qū)，原本是漢陽(yáng)區(qū)重要的工業(yè)、商業(yè)集聚區(qū)，中國(guó)近代最早的官辦鋼鐵企業(yè)漢陽(yáng)鐵廠就在南岸嘴地區(qū)設(shè)有碼頭。受地勢(shì)所限，南岸嘴地區(qū)在1998年長(zhǎng)江特大洪水中受災(zāi)嚴(yán)重。

圖3 1998年武漢南岸嘴地區(qū)鳥(niǎo)瞰，圖源：魔都財(cái)觀

　　此后，武漢市政府在修建1280米駁岸堤壩的同時(shí)，對(duì)南岸嘴地區(qū)進(jìn)行城市更新，城市居民陸續(xù)遷出。在充分考慮防洪需求后，更新改造20余年的南岸嘴地區(qū)進(jìn)行“生態(tài)留白”處理，減少該區(qū)域在洪水侵?jǐn)_時(shí)的受災(zāi)損失和防洪投入。

圖4 2020年武漢南岸嘴地區(qū)鳥(niǎo)瞰，圖源：魔都財(cái)觀

　　城市防洪理念逐步從單純的工程性防洪向綜合的生態(tài)型防洪轉(zhuǎn)變。宜疏不宜堵，是古代大禹治水就留下的寶貴經(jīng)驗(yàn)。簡(jiǎn)單的通過(guò)增高堤壩來(lái)防御洪水，將會(huì)帶來(lái)更高的決堤風(fēng)險(xiǎn)和更嚴(yán)重的災(zāi)害影響。已有研究顯示堤壩兩側(cè)水位差每增加1.5 CM，決堤風(fēng)險(xiǎn)將增加60%。“韌性城市”概念的提出，就是通過(guò)提升城市各項(xiàng)系統(tǒng)的韌性，來(lái)減少城市受災(zāi)損失，加強(qiáng)災(zāi)后恢復(fù)重建能力。面向城市洪澇災(zāi)害，韌性城市規(guī)劃需要直面洪水周期性的環(huán)境動(dòng)態(tài)特征，通過(guò)提升城市的洪水適應(yīng)能力（floodability），主動(dòng)適應(yīng)洪水，而非被動(dòng)的抵抗洪水。例如對(duì)水利防洪駁岸和堤壩進(jìn)行生態(tài)化設(shè)計(jì)，并在濱水空間預(yù)留足夠的防洪區(qū)域。堤壩等防洪設(shè)施的建設(shè)其本質(zhì)是防御洪水，但同時(shí)濱水空間也是人們休閑娛樂(lè)的優(yōu)質(zhì)場(chǎng)所。通過(guò)對(duì)于濱水空間的復(fù)合功能設(shè)計(jì)，使得該空間可在非汛期作為老百姓的活動(dòng)場(chǎng)所，而在汛期充當(dāng)洪水沖擊城市的緩沖地帶。

圖5 非汛期的海綿公園，圖源：人類(lèi)居住

圖6 汛期海綿公園成為泄洪區(qū)，圖源：人類(lèi)居住

　　此外，也可以通過(guò)擴(kuò)寬河流空間，減輕河流高水位期對(duì)建成環(huán)境和人類(lèi)的影響。如荷蘭“拓寬河流空間”項(xiàng)目，通過(guò)降低河灘、加深夏季河床、提防內(nèi)移、降低防波堤及將其平行移防、建設(shè)河流分支、拆除或修改河面障礙物等方式，為洪水期間的水體留下足夠多的冗余空間，并加快洪峰流動(dòng)速率。

圖7 荷蘭“拓寬河流空間”項(xiàng)目具體措施

　　隨著我國(guó)國(guó)土空間規(guī)劃體系的逐步完善，新的規(guī)劃框架能夠較好的彌補(bǔ)城市規(guī)劃與土地利用規(guī)劃對(duì)于陸域空間的側(cè)重，將原本割裂的陸域空間與水體空間納入到同一個(gè)規(guī)劃平臺(tái)中，為“水土整合”的城市防洪規(guī)劃提供了非常好的工作基礎(chǔ)?；诎l(fā)展趨勢(shì)研判、空間資源調(diào)配、實(shí)施監(jiān)測(cè)預(yù)警等機(jī)制，規(guī)劃可以幫助城市復(fù)雜系統(tǒng)更好的應(yīng)對(duì)洪澇威脅。在我國(guó)后續(xù)國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)踐過(guò)程中，可以繼續(xù)推動(dòng)如下方面工作：

1.編制流域性國(guó)土空間規(guī)劃，加強(qiáng)區(qū)域協(xié)調(diào)

　　洪澇災(zāi)害是流域性的問(wèn)題，單憑某一個(gè)城市的個(gè)體努力往往難以應(yīng)對(duì)災(zāi)害侵?jǐn)_。雪山冰原的每一滴水，終將鑄就大江大河中的洶涌波濤；上游流域水系的每一次截彎取直、自然岸線破壞都有可能加劇下游洪澇災(zāi)害破壞程度。為了保障流域整體安全，需要充分協(xié)調(diào)流域沿線各行政單元，在充分考慮上下游關(guān)系的基礎(chǔ)上合理利用水資源、岸線資源。通過(guò)流域性國(guó)土空間規(guī)劃，明確各地發(fā)展目標(biāo)與建設(shè)底線，并搭建多方協(xié)作的溝通交流平臺(tái)，圍繞流域安全等核心問(wèn)題進(jìn)行有效協(xié)商。此外，依賴(lài)于逐漸成熟的國(guó)土資源監(jiān)測(cè)體系和數(shù)據(jù)平臺(tái)，可以從水土流失、河道變化等指標(biāo)綜合研判流域洪澇風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估易受災(zāi)區(qū)域，提前做好應(yīng)急預(yù)案和工作計(jì)劃。當(dāng)下，中央政府正在加快編制長(zhǎng)江經(jīng)濟(jì)帶國(guó)土空間規(guī)劃，該規(guī)劃的科學(xué)編制與有效實(shí)施將為黃河、珠江等其余六大水系，以及其他小規(guī)模流域的流域性國(guó)土空間規(guī)劃的編制提供經(jīng)驗(yàn)借鑒。

2.全面的適水性規(guī)劃設(shè)計(jì)（water adaption planning and design）

　　為了更好的應(yīng)對(duì)城市洪澇，在具體的地方國(guó)土空間規(guī)劃中需要強(qiáng)調(diào)適水性規(guī)劃設(shè)計(jì)。對(duì)于城市不同建設(shè)區(qū)域，可以依據(jù)城市洪澇災(zāi)害模型評(píng)定各區(qū)域的脆弱性，并按其脆弱性等級(jí)進(jìn)行區(qū)域類(lèi)型劃分，從而對(duì)該區(qū)域的用地開(kāi)發(fā)“分類(lèi)精準(zhǔn)施策”。其中，對(duì)于容易受到洪澇災(zāi)害影響的區(qū)域，可以設(shè)置適水性規(guī)劃建設(shè)導(dǎo)則，融入到控制性詳細(xì)規(guī)劃體系中，對(duì)建筑形式、建筑材料等具體內(nèi)容提出明確規(guī)定。

　　同時(shí)，在城市公共空間設(shè)計(jì)過(guò)程中進(jìn)一步凸顯適水性，充分考慮到城市洪澇災(zāi)害的周期性特征，對(duì)公共空間進(jìn)行復(fù)合功能規(guī)劃設(shè)計(jì)，滿足在平時(shí)、輕度災(zāi)害、重度災(zāi)害等不同場(chǎng)景下的多功能需求。通過(guò)營(yíng)造這類(lèi)灰色空間，加強(qiáng)城市整體儲(chǔ)水、蓄水能力，增添更多的泄洪區(qū)域，從而保護(hù)城市關(guān)鍵性生產(chǎn)生活空間。

圖8 日常使用過(guò)程中，紐約濱海岸線著力打造體育公園等公共空間，為擁擠的都市生活提供可以交流、游憩和舒緩壓力的場(chǎng)所。

圖9 面對(duì)輕度的洪澇災(zāi)害，紐約濱海岸線轉(zhuǎn)變?yōu)樾购閰^(qū)，作為城市與河道之間的緩沖地帶，擴(kuò)大水體承載能力。

圖10 面對(duì)嚴(yán)重洪澇災(zāi)害情況，可移動(dòng)的防洪堤壩將城市與洪水隔離，整個(gè)濱海岸線轉(zhuǎn)變?yōu)榉篮榭臻g。

　　如果我們對(duì)水露出笑臉，它也會(huì)很溫柔

　　“綠水青山就是金山銀山”，在看得見(jiàn)山、望得見(jiàn)水的詩(shī)意生活背后，需要與水共生、與水共融的人居環(huán)境建設(shè)與發(fā)展模式的支撐。我們有理由相信，隨著生態(tài)文明建設(shè)逐步融入到我國(guó)城市發(fā)展過(guò)程中，人與自然必將通過(guò)復(fù)雜的互動(dòng)達(dá)成和解，形成新的生態(tài)平衡，實(shí)現(xiàn)人類(lèi)文明的可持續(xù)發(fā)展。

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