二、建立城市綠地產(chǎn)權(quán)制度，建設(shè)綠水青山的園林城市

　　《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》的說明中明確指出：“我國生態(tài)環(huán)境保護(hù)中存在的一些突出問題，一是制度上與體制不健全有關(guān)，原因之一是全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)人不到位，所有權(quán)人權(quán)益不落實(shí)。針對這一問題，全會(huì)決定提出健全國家自然資源資產(chǎn)管理體制的要求。”標(biāo)志著健全包括城市綠地等自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)已成為全黨全民的共識(shí)和任務(wù)。我們認(rèn)為，在利用產(chǎn)權(quán)制度推動(dòng)“綠水青山”建設(shè)任務(wù)中，當(dāng)務(wù)之急是界定國家、地方政府和社會(huì)各界在產(chǎn)權(quán)及產(chǎn)權(quán)流動(dòng)中的權(quán)力界限和限度，責(zé)任邊界和能力，合理定位產(chǎn)權(quán)主體的層次和各方的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，確立它們相互之間的利益協(xié)調(diào)和機(jī)制，激勵(lì)各方主體保護(hù)城市綠地的積極性，提高地方政府通過規(guī)劃、建設(shè)和管理等手段保護(hù)和規(guī)范城市綠地的權(quán)威性。賦予城市綠化產(chǎn)權(quán)的主體依法保護(hù)城市綠化，享受生態(tài)文明的權(quán)利，同時(shí)探索通過委托第三方如民間組織代為管理城市綠地的可行性。主要思路是：

　　完善城市綠化產(chǎn)權(quán)立法，明確城市綠地產(chǎn)權(quán)主體。具體建議是：根據(jù)城市綠地不同類型和功能，確定不同的所有權(quán)與使用權(quán)主體，城市綠地包含公園綠地、居住區(qū)綠地、單位附屬綠地。需要指出的是，城市綠地應(yīng)注重包括城市草地草坪的規(guī)劃建設(shè)，因?yàn)槌鞘胁萜翰粌H具有文化傳承功能，也有很重要的保持城市土壤生態(tài)功能的重要作用。防護(hù)綠地、風(fēng)景林地是城市綠地系統(tǒng)的主體，規(guī)模較大，生態(tài)功能較顯著，應(yīng)明確國家對這些綠地的所有權(quán)地位，地方政府未經(jīng)法定程序不得處分（包括改變綠地性質(zhì)、轉(zhuǎn)讓綠地），明確授予地方政府的管理權(quán)及其責(zé)任；在城市土地國家所有權(quán)的前提下，明確單位附屬綠地和居住區(qū)綠地使用權(quán)人地位。

　　將對城市綠地的保護(hù)責(zé)任納入各方主體特別是地方政府的管理范圍中的首要和必備的要求。增強(qiáng)中央政府監(jiān)督和制止地方政府濫用管理權(quán)限，隨意變更綠地性質(zhì)和占用城市綠地的行為。通過強(qiáng)化運(yùn)用綠地系統(tǒng)規(guī)劃和城市綠地管理機(jī)制等措施，強(qiáng)化地方政府變更綠地性質(zhì)的程序?qū)彶楹拓?zé)任追究。

　　將經(jīng)濟(jì)價(jià)值引入城市綠地價(jià)值評(píng)估體系，承認(rèn)城市綠地的市場交易功能。以此增強(qiáng)各主體保護(hù)城市綠地的積極性和城市綠地的穩(wěn)定性。當(dāng)前地方政府對城市綠地性質(zhì)的變更或被破壞一般采取對占用綠地的單位實(shí)行收取綠化補(bǔ)償費(fèi)的方式進(jìn)行異地建設(shè)?，F(xiàn)行綠化補(bǔ)償費(fèi)的收取標(biāo)準(zhǔn)一般以基準(zhǔn)地價(jià)為準(zhǔn)，實(shí)踐中各占地單位往往以公益事業(yè)或資金不足為由要求主管部門降低基準(zhǔn)地價(jià)的標(biāo)準(zhǔn)，按最便宜如工業(yè)用地的標(biāo)準(zhǔn)繳納，且經(jīng)常資金不能到位。異地建綠的要求也有很多成為“畫餅充饑”。多年的實(shí)踐表明這種辦法不能體現(xiàn)城市綠地的價(jià)值，也不能抑制對城市綠地侵占的沖動(dòng)和行為。況且各地方政府為了招商引資，又紛紛將此類收費(fèi)變成非強(qiáng)制性的經(jīng)營性收費(fèi)，導(dǎo)致了綠化補(bǔ)償費(fèi)的收取面臨更嚴(yán)峻的形勢。因此，必須重新審視城市綠地的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和環(huán)境價(jià)值，承認(rèn)其應(yīng)有的最大的價(jià)值，通過評(píng)估量化等手段，提高征收和占用各類城市綠地的經(jīng)濟(jì)成本，使不敢占、不愿占、不想占城市綠地成為常態(tài)，維護(hù)城市綠地的生態(tài)功能作用。

　　建立城市綠地準(zhǔn)征收制度，使城市綠地產(chǎn)權(quán)落到實(shí)處。我國城市綠地所有權(quán)屬于國家所有，如前所述，該所有權(quán)存在著所有權(quán)和使用權(quán)相分離，包括城市綠地上的用益物權(quán)及其他物權(quán)等附屬權(quán)利，這些權(quán)利雖然不獨(dú)立但確實(shí)存在。筆者認(rèn)為，基于城市綠地作為城市基礎(chǔ)設(shè)施的公益屬性，不宜完全作為如城市居民房產(chǎn)征收一樣對待，但可以作為準(zhǔn)征收的對象和客體。參照城市其他不動(dòng)產(chǎn)征收制度對城市綠地進(jìn)行準(zhǔn)征收。這種制度的好處是有利于克服當(dāng)前城市政府運(yùn)用行政手段通過更改城市綠地系統(tǒng)規(guī)劃和調(diào)整綠線，象征性的收取綠化補(bǔ)償費(fèi)的方式來占用城市綠地的現(xiàn)象。具體思路是地方政府對國家所有的城市綠地需要使用的要向國家繳納綠地征收費(fèi)，建設(shè)單位要對城市綠地進(jìn)行占用的需要履行城市綠地征收手續(xù)，參照城市不動(dòng)產(chǎn)征收的程序?qū)φ魇諆r(jià)值評(píng)估后進(jìn)行征收。

　　完善公力救濟(jì)手段。公力救濟(jì)的主要表現(xiàn)形式是訴訟和仲裁，實(shí)際上是要求司法機(jī)關(guān)在必要時(shí)承擔(dān)起利益平衡的重任。實(shí)踐表明，完善的司法仲裁機(jī)制能夠有效地彌補(bǔ)法律的漏洞，防止權(quán)力的濫用，保護(hù)公民和法人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)。要在城市綠地征收補(bǔ)償機(jī)制中引入司法救濟(jì)機(jī)制，通過公力救濟(jì)實(shí)現(xiàn)城市綠地的價(jià)值和社會(huì)公平。