牢牢把握基本方向和抓手

　　用制度保障生態(tài)文明建設(shè)，要以法律法規(guī)為基礎(chǔ)，全面推進(jìn)依法治國(guó)。生態(tài)文明制度體系建設(shè)應(yīng)充分考慮與現(xiàn)行法律和管理體制有效銜接，使生態(tài)文明建設(shè)進(jìn)入制度化、有序化的軌道，把生態(tài)文明建設(shè)和可持續(xù)發(fā)展的原則和規(guī)范納入憲法、民商法等法律中。加快制定和修改資源、環(huán)境的基礎(chǔ)法律與單行法，消除現(xiàn)行各單行法之間的重疊、矛盾和沖突問(wèn)題。當(dāng)前，應(yīng)著重做好以下工作。

　　健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度和用途管制制度?；谧匀毁Y源的多重屬性和多樣化特征，應(yīng)通過(guò)較為廣泛的地方試點(diǎn)示范，健全有關(guān)自然資源所有權(quán)、使用權(quán)及相關(guān)民事權(quán)利的規(guī)定，分類(lèi)建立反映各類(lèi)自然資源特點(diǎn)的資產(chǎn)所有權(quán)體系。在用途管制制度上，修改完善現(xiàn)行的規(guī)劃、區(qū)劃制度體系，明確主體功能區(qū)的法律地位和作用，建立統(tǒng)一的國(guó)土空間規(guī)劃體系，按其劃定的生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間開(kāi)發(fā)管制界限，確定各類(lèi)開(kāi)發(fā)項(xiàng)目準(zhǔn)入條件，落實(shí)配套的財(cái)稅制度；根據(jù)環(huán)境保護(hù)整體性、系統(tǒng)性的要求，建立和形成統(tǒng)一行使所有國(guó)土空間用途管制權(quán)力的自然資源監(jiān)管體制。

　　構(gòu)建獨(dú)立的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法體制。確立生態(tài)環(huán)境部門(mén)獨(dú)立開(kāi)展生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法的法律地位，改變法律條款缺乏可操作性的立法模式，明確環(huán)境違法行為等級(jí)及其對(duì)應(yīng)的處罰措施，壓縮自由裁量空間，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行；加強(qiáng)區(qū)域和流域生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體制與能力建設(shè)，在地方生態(tài)環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)實(shí)行相對(duì)獨(dú)立的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制；強(qiáng)化部門(mén)間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)，建立會(huì)同其他相關(guān)部門(mén)特別是公安的聯(lián)合環(huán)境執(zhí)法機(jī)制；加強(qiáng)執(zhí)法隊(duì)伍的能力建設(shè)，強(qiáng)化執(zhí)法能力和財(cái)政經(jīng)費(fèi)保障，全面增強(qiáng)監(jiān)管執(zhí)法的獨(dú)立性、權(quán)威性和有效性。

　　建立資源環(huán)境生態(tài)紅線制度和預(yù)警機(jī)制?；趪?guó)土安全和環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)管理，確定不同尺度上的生態(tài)空間、資源環(huán)境容量，為嚴(yán)控各類(lèi)開(kāi)發(fā)活動(dòng)逾越生態(tài)保護(hù)紅線奠定基礎(chǔ)。依照科學(xué)基礎(chǔ)、法律規(guī)定和相關(guān)程序，征求利益相關(guān)方意見(jiàn)，考慮合理范圍、可操作性和保障能力，科學(xué)劃定生態(tài)紅線，促使自然資源得到可持續(xù)開(kāi)發(fā)利用，保障環(huán)境質(zhì)量只能更好、不能變壞，保護(hù)和修復(fù)土地、河湖等各類(lèi)資源的生態(tài)功能。在此基礎(chǔ)上，建立資源環(huán)境生態(tài)監(jiān)測(cè)評(píng)估體系和預(yù)警機(jī)制。

　　合理運(yùn)用市場(chǎng)化手段。對(duì)于具有競(jìng)爭(zhēng)性、排他性的自然資源，應(yīng)通過(guò)完善市場(chǎng)機(jī)制來(lái)解決合理配置問(wèn)題。特別是推進(jìn)資源和環(huán)境領(lǐng)域的價(jià)格改革，凡是能由市場(chǎng)形成價(jià)格的均放給市場(chǎng)，讓市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用；凡是涉及民生問(wèn)題的價(jià)格改革均應(yīng)依法依規(guī)有序進(jìn)行，構(gòu)建更加均衡的自然資源和環(huán)境價(jià)格形成機(jī)制，加快建立和實(shí)施資源有償使用制度、生態(tài)補(bǔ)償制度、環(huán)境稅收制度。在界定產(chǎn)權(quán)的基礎(chǔ)上，開(kāi)展排污權(quán)、水權(quán)、碳排放權(quán)等交易試點(diǎn)，建立統(tǒng)一規(guī)范的自然資源產(chǎn)權(quán)、排污權(quán)、碳資產(chǎn)管理的各項(xiàng)制度，使能源、資源、環(huán)境等要素得到合理配置。進(jìn)一步改革和完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)的特許經(jīng)營(yíng)制度和特許保護(hù)制度，消除實(shí)行政府和社會(huì)資本合作模式的制度障礙，不斷提高市場(chǎng)機(jī)制的效力與活力。

　　完善領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核和問(wèn)責(zé)制度。健全經(jīng)濟(jì)社會(huì)綜合評(píng)價(jià)體系，根據(jù)不同地區(qū)的特點(diǎn)，合理納入資源消耗、環(huán)境損害、生態(tài)效益等體現(xiàn)生態(tài)文明建設(shè)狀況的指標(biāo)，并加大考核權(quán)重，強(qiáng)化考核結(jié)果運(yùn)用。推動(dòng)考核評(píng)價(jià)機(jī)制創(chuàng)新，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部開(kāi)展自然資源資產(chǎn)和環(huán)境離任審計(jì)試點(diǎn)工作。健全生態(tài)環(huán)境重大決策和重大事件問(wèn)責(zé)制，建立分檔分級(jí)的責(zé)任追究機(jī)制。

　　完善生態(tài)環(huán)境保護(hù)參與評(píng)估制度。生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的方方面面，需要社會(huì)各界積極參與、共同努力。應(yīng)建立健全環(huán)境信息公開(kāi)、環(huán)境公益訴訟和社會(huì)參與制度，明確有序參與程序，規(guī)范公眾參與行為，鼓勵(lì)各利益相關(guān)方參與生態(tài)環(huán)境保護(hù)。同時(shí)，完善第三方評(píng)估制度，對(duì)各類(lèi)涉及資源環(huán)境公共利益的政策法規(guī)、規(guī)劃方案、工程項(xiàng)目等進(jìn)行科學(xué)評(píng)估，提出咨詢(xún)建議，為生態(tài)文明建設(shè)奠定更加堅(jiān)實(shí)的科學(xué)基礎(chǔ)。

　?。ㄗ髡邽橹袊?guó)科學(xué)院科技政策與管理科學(xué)研究所所長(zhǎng)）