北京的發(fā)展日新月異，但人口資源環(huán)境壓力也日益嚴峻。2014年初，在北京轉(zhuǎn)型發(fā)展關(guān)鍵期，習(xí)近平總書記考察北京，對做好北京發(fā)展和管理工作，推動京津冀協(xié)同發(fā)展做出了重要指示?？倳浀闹甘揪褪俏覀兊墓ぷ骶V領(lǐng)，更好破解首都發(fā)展難題的大幕拉開了。本市從規(guī)劃入手，迅速開展了《北京城市總體規(guī)劃（2004年-2020年）》修改工作。全國政協(xié)委員、市規(guī)劃委主任黃艷就修改中的重點和亮點進行了解析。

　　本次總規(guī)修改有哪些亮點

　　黃艷介紹，此次總規(guī)修改，將以往“靜態(tài)藍圖式”的以增長擴張為主的規(guī)劃，轉(zhuǎn)變?yōu)?ldquo;動態(tài)評估式”的“戰(zhàn)略加實施”的規(guī)劃，以保持總體規(guī)劃對城鄉(xiāng)發(fā)展建設(shè)的宏觀指導(dǎo)作用。

　　建設(shè)用地堅決做“減法”

　　以人口資源環(huán)境承載能力為底線，倒逼城市功能調(diào)整、規(guī)?？刂?、結(jié)構(gòu)優(yōu)化和質(zhì)量提升。也就是說，以人口控制目標和水資源、大氣、綠色空間等資源環(huán)境承載能力作為剛性約束條件，反算確定城鄉(xiāng)建設(shè)用地總量，提出了城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和開發(fā)強度的控制目標——在現(xiàn)狀建設(shè)用地的基礎(chǔ)上“瘦身減量”。為了實現(xiàn)減量目標，要統(tǒng)籌城鄉(xiāng)土地利用，通過嚴格控制新增用地，騰退低效建設(shè)用地尤其是集體建設(shè)用地，挖潛存量用地。

　　確定統(tǒng)一的城市發(fā)展各項指標

　　以往，由于角度、出發(fā)點、標準不同，導(dǎo)致不同規(guī)劃的指標存在矛盾和沖突的現(xiàn)象，特別是經(jīng)濟發(fā)展與人口控制、建設(shè)用地增長、生態(tài)環(huán)境保護的各項指標往往各說各話，發(fā)展目標難以一致。此次總規(guī)修改以確定核心指標為契機，重點研究各項發(fā)展指標之間的關(guān)系和規(guī)律，與經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃以及正在編制的生態(tài)環(huán)境總體規(guī)劃進行充分銜接，確定了統(tǒng)一的城市發(fā)展各項指標。

　　城市規(guī)劃向城鄉(xiāng)規(guī)劃轉(zhuǎn)變

　　一方面，要改變長期以來對集體建設(shè)用地缺乏管控的局面，徹底遏制城市“攤大餅”無序蔓延的狀況。黃艷說，集體建設(shè)用地的快速增長、粗放蔓延是導(dǎo)致總建設(shè)用地規(guī)模大、增長快，城鄉(xiāng)建設(shè)用地約束性指標突破的主要原因，也是城市“攤大餅”蔓延的主要因素。因此，要提出集體建設(shè)用地分區(qū)域、分階段的調(diào)控規(guī)模，確定規(guī)劃布局的原則和用地標準。同時研究配套完善相關(guān)實施政策和監(jiān)管機制框架，強化城鎮(zhèn)建設(shè)用地新增和低效集體建設(shè)用地騰退改造的統(tǒng)籌實施。

　　另一方面，加強公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃，解決農(nóng)村地區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后的問題。

　　京津冀“規(guī)劃一張圖”

　　此次總規(guī)修改，與河北、天津等地規(guī)劃部門加強合作，提出了構(gòu)建京津冀分工合理的多中心網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)走廊的初步思路，明確北京對接區(qū)域發(fā)展的重點方向。其中重點是加強北京與周邊地區(qū)規(guī)劃統(tǒng)籌，組織初步建立“京津冀空間基礎(chǔ)數(shù)據(jù)平臺”，促進形成京津冀區(qū)域“規(guī)劃一張圖”，為構(gòu)建科學(xué)合理的區(qū)域城鎮(zhèn)群功能體系、生態(tài)安全格局和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)打好基礎(chǔ)。

　　全市劃分為生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)

　　此次總規(guī)修改，將“劃定城市增長邊界”和“生態(tài)保護紅線”作為一項核心內(nèi)容，通過“兩線”劃定，將全市劃分為生態(tài)紅線區(qū)、集中建設(shè)區(qū)和緩沖區(qū)，并同步研究明確各區(qū)的目標定位、發(fā)展重點和實施策略，實現(xiàn)全市“兩線三區(qū)”的全域空間管制，以此來加強對生態(tài)安全格局的保護和城鄉(xiāng)建設(shè)的管控。

　　如何破解北京的突出問題

　　黃艷表示，此次總規(guī)修改堅持以問題為導(dǎo)向，核心、重點問題在哪里，規(guī)劃修改的重點就在哪里。

　　緩解交通擁堵嚴控人口規(guī)模

　　黃艷說，緩解交通擁堵必須標本兼治。

　　一是加強源頭調(diào)控，加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式。關(guān)鍵是嚴格控制城市規(guī)模尤其是人口規(guī)模，降低出行總量。

　　二是進一步優(yōu)化城市功能和空間布局。從嚴控制中心城建設(shè)增量，疏解和優(yōu)化中心城功能；提升新城產(chǎn)業(yè)、公共服務(wù)發(fā)展水平和城市環(huán)境質(zhì)量，促進新城有序承接中心城功能和人口的轉(zhuǎn)移。

　　三是促進城市功能與交通設(shè)施的協(xié)調(diào)發(fā)展。重點加強公共交通對重點產(chǎn)業(yè)功能區(qū)、大型居住區(qū)的支撐能力，實現(xiàn)軌道交通與周邊城市功能的有效銜接，促進職住均衡。

　　四是大力發(fā)展公共交通，形成高標準、現(xiàn)代化綜合交通體系規(guī)劃，引導(dǎo)和調(diào)控交通出行結(jié)構(gòu)。根據(jù)不同地區(qū)居民出行需求和特征，因地制宜地構(gòu)建多層次、多樣化的公共交通服務(wù)體系，提高公共交通樞紐建設(shè)水平與換乘效率。

　　五是逐步建立和完善交通需求管理政策和全社會共同參與的公共治理體系。尤其是要加強小汽車擁有、使用、停車等需求管理的政策機制，引導(dǎo)和規(guī)范出行方式，切實降低小汽車的使用強度，不斷改善出行環(huán)境。

　　大氣治理增加年均pm2.5

　　濃度核心規(guī)劃指標

　　黃艷介紹，本次總規(guī)修改十分重視大氣污染問題，重點增加了年均pm2.5濃度這項核心規(guī)劃指標，提出到2020年pm2.5年均濃度要實現(xiàn)下降30%左右，到2030年實現(xiàn)空氣質(zhì)量達標，為35微克/立方米。

　　黃艷說，從大氣污染成因分析來看，污染排放量大和不利的客觀環(huán)境條件是主導(dǎo)因素，排放源則主要集中在燃煤、機動車、工業(yè)和揚塵4大重點領(lǐng)域。因此，壓減燃煤、控車減油、治污減排、清潔降塵等關(guān)鍵性工作在本次總規(guī)修改中也有重要體現(xiàn)。

　　一是調(diào)整能源消費結(jié)構(gòu)。提出了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的清潔能源指標，在2020年全市清潔能源比重應(yīng)達到90%以上，其中農(nóng)村地區(qū)在2020年達到25%以上，遠期達到50%以上。二是改善區(qū)域生態(tài)環(huán)境，重點在城市通風(fēng)走廊、綠道、河流水系和濕地等具有重要生態(tài)價值的地區(qū)加強生態(tài)建設(shè)，不斷提高平原區(qū)森林覆蓋率。三是加強綜合調(diào)控和精細化管理，包括嚴格控制機動車保有量和出行總量，提高項目環(huán)境準入標準和污染排放標準，加強施工揚塵監(jiān)管等。

　　以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)劃定規(guī)劃實施單元

　　黃艷介紹，在以往的規(guī)劃中，城市和鄉(xiāng)村交接的地區(qū)，土地規(guī)劃、公共服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入都是兩條線，沒有統(tǒng)籌起來。本次總規(guī)修改就要針對這一區(qū)域，統(tǒng)籌明確人口、用地、產(chǎn)業(yè)、綠化、基礎(chǔ)設(shè)施等各方面的規(guī)劃目標，提出發(fā)展策略。重點是劃定以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為基礎(chǔ)的規(guī)劃實施單元，實現(xiàn)統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌實施和統(tǒng)籌管理。

　　城市設(shè)計要體現(xiàn)

　　“古都味、東方韻、國際范”

　　黃艷介紹，本次總規(guī)修改提出，要進一步明確北京整體城市設(shè)計原則和實施管理策略。一是要正確處理好傳統(tǒng)和現(xiàn)代、繼承和發(fā)展的關(guān)系，將體現(xiàn)地域特征、民族特色和時代風(fēng)貌作為長期的城市建筑設(shè)計原則和目標，明確首都城市建筑整體風(fēng)貌的要求。正如專家提出，北京的城市建設(shè)要體現(xiàn)“古都味、東方韻、國際范”。

　　二是要探索將城市設(shè)計有效納入到現(xiàn)行的城市規(guī)劃設(shè)計管理體系，劃定舊城、11個新城、商務(wù)區(qū)、文化區(qū)、特色街區(qū)、新區(qū)等城市設(shè)計分區(qū)，并針對建筑體量、尺度、風(fēng)格、色彩、形式、材料等方面制定明確的城市設(shè)計要求和管理原則，在城市設(shè)計階段明確提出建設(shè)地區(qū)的地域特色、文化特征以及環(huán)保、綠色等要求。

　　怎么調(diào)整疏解非首都功能

　　當(dāng)前，京津冀協(xié)同發(fā)展已經(jīng)成為國家一項重大的發(fā)展戰(zhàn)略。黃艷說，本次總規(guī)修改要重點梳理和細化首都功能和非首都功能，優(yōu)化城市功能體系和產(chǎn)業(yè)空間布局。

　　構(gòu)建分工合理的

　　多中心網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)走廊

　　黃艷介紹，一是深入研究首都功能在空間上的分布特征，加強對首都功能在空間上的支撐。二是加大不符合首都城市戰(zhàn)略定位的城市功能的調(diào)整疏解力度。重點對全市各級各類產(chǎn)業(yè)功能區(qū)發(fā)展情況進行評估，并分級、分區(qū)、分類提出提升、優(yōu)化、清退的差異化政策措施。三是加強京津冀區(qū)域規(guī)劃合作，為非首都功能向區(qū)域疏解創(chuàng)造有利條件。積極構(gòu)建分工合理的多中心網(wǎng)絡(luò)和城鎮(zhèn)走廊。重點加強與曹妃甸、新機場臨空經(jīng)濟區(qū)、京津合作示范區(qū)等的規(guī)劃對接。

　　在生態(tài)保護上有哪些突破

　　“加強生態(tài)保護與環(huán)境改善是本次總規(guī)修改面臨的關(guān)鍵任務(wù)和難點問題。”黃艷說，首先要將“劃定生態(tài)保護紅線”作為一項核心內(nèi)容，為構(gòu)建全市乃至區(qū)域?qū)用娴纳鷳B(tài)安全格局打下十分重要的基礎(chǔ)。

　　初步劃定生態(tài)保護紅線

　　占市域面積70%

　　黃艷介紹，從2014年的初步梳理來看，北京市“山水林田湖”現(xiàn)狀生態(tài)資源的總量約達1萬平方公里，占市域面積的61%。本次總規(guī)修改則根據(jù)山區(qū)和平原區(qū)不同的生態(tài)資源基礎(chǔ)、保護目標，整合現(xiàn)狀生態(tài)用地、法定生態(tài)控制地區(qū)和規(guī)劃重要生態(tài)空間三部分要素，初步劃定了全市層面的生態(tài)保護紅線，總面積約占市域的70%。黃艷表示，2015年還將進一步細化各區(qū)縣層面的生態(tài)保護紅線。

　　研究建設(shè)環(huán)首都“國家公園環(huán)”

　　黃艷說，此次總規(guī)修改，將聯(lián)合天津、河北，統(tǒng)籌研究京津冀區(qū)域生態(tài)承載能力，加強規(guī)劃協(xié)作，共同建設(shè)和維護區(qū)域性重要生態(tài)廊道，構(gòu)建完整的區(qū)域生態(tài)安全網(wǎng)絡(luò)。

　　目前，正在密切對接國家層面的各項規(guī)劃，積極研究在北京與周邊的跨界地區(qū)選址建設(shè)環(huán)首都“國家公園環(huán)”，將與北京市內(nèi)第一道綠化隔離地區(qū)的“城市公園環(huán)”、第二道綠化隔離地區(qū)的“郊野公園環(huán)”共同構(gòu)成北京及東南部平原區(qū)的三道公園綠地體系。