千呼萬喚的國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014-2020）終于出來了。研讀這份3萬多字八篇38章的規(guī)劃，從城市研究和公共政策的角度，我最關(guān)心的是兩個(gè)問題。一是新型城鎮(zhèn)化到底指的是什么，理論上如何與過去30年的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化形成區(qū)別；二是到2020年的新型城鎮(zhèn)化階段性目標(biāo)是什么，行動(dòng)上如何去實(shí)施。

　　新型城鎮(zhèn)化新在哪里

　　在第一個(gè)問題上，雖然中共十八大以來有高層和學(xué)者的許多說法，但是最希望這份規(guī)劃對(duì)新型城鎮(zhèn)化及其特征有一些權(quán)威的界定或者描述。在這個(gè)問題上，我一直不喜歡流行的說法，把新型城鎮(zhèn)化簡(jiǎn)單說成是人口的城市化，過去30年的城鎮(zhèn)化是土地的城市化。其實(shí)，理論上根本就沒有土地城市化這樣的說法，城市化從來就是以人口進(jìn)城為判斷標(biāo)志的。我曾經(jīng)提出過人口-城市兩個(gè)半球的理論，認(rèn)為中國以往的城市化是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)不匹配的城市化，而現(xiàn)在的新型城鎮(zhèn)化是人口進(jìn)城與城市發(fā)展系統(tǒng)要匹配的城市化。由此可以看到，中國一些“鬼城”實(shí)質(zhì)是城市建設(shè)的規(guī)模大大超過人口進(jìn)城的規(guī)模，而大多數(shù)沿海城市是城市供給系統(tǒng)跟不上蜂擁而至的人口進(jìn)城，因此前者的改進(jìn)方向是進(jìn)人，后者的改進(jìn)方向是中心城區(qū)要控人或者城市供給要上去。研讀國家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃的指導(dǎo)思想與基本原則以及相關(guān)的解釋，可以用十八大以來強(qiáng)調(diào)的“五位一體”概念，對(duì)照識(shí)別出新舊城鎮(zhèn)化的十個(gè)差異(見表格)。

　?。?）人口進(jìn)城與社會(huì)建設(shè)的關(guān)系。差異一是人口的戶籍與常住問題。中國以往的城市化是人口進(jìn)城但不落戶的城市化，導(dǎo)致亦城亦農(nóng)、非城非農(nóng)的第三種人口規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大；新型城鎮(zhèn)化是人口與戶籍相匹配的城市化，目的是讓上億的第三種人真正在城市中安居下來。曾經(jīng)說過，判斷新型城鎮(zhèn)化成功與否的標(biāo)志，是常住人口與戶籍人口之間的缺口減少；如果不是，就是一切照舊的城市化。2012年中國常住人口城鎮(zhèn)化率是52.6%，戶籍人口城鎮(zhèn)化率是35.3%，差值達(dá)到了有史以來最大的17.3%。這次規(guī)劃明確了改進(jìn)方向，提出到2020年常住人口城鎮(zhèn)化提高到60%，戶籍人口城市化率提高到45%，兩者的差值要減少到15%左右。雖然這個(gè)差值仍然很大，但是已經(jīng)表明要扭轉(zhuǎn)舊式城市化的趨勢(shì)了。

　　差異二是人口進(jìn)城的包容性和公共服務(wù)的均等化問題，人口進(jìn)城與戶籍一致的實(shí)質(zhì)，是農(nóng)民工與城里人一樣具有并享受教育、培訓(xùn)、養(yǎng)老、醫(yī)療、住房保障等基本的公共服務(wù)。以往的城市化是城市內(nèi)部二元分化、基本公共服務(wù)對(duì)農(nóng)民工沒有包容性的城市化，而新型的城市化是消除城市二元結(jié)構(gòu)、基本公共服務(wù)實(shí)現(xiàn)包容性的城鎮(zhèn)化。

　?。?）人口進(jìn)城與經(jīng)濟(jì)建設(shè)的關(guān)系。差異三是城市從工業(yè)化驅(qū)動(dòng)到服務(wù)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)的問題。以往的城市化是工業(yè)導(dǎo)向的，與世界相比城鎮(zhèn)化與工業(yè)化兩者的比率太低，城市發(fā)展熱衷于建設(shè)各種工業(yè)園區(qū)，無法滿足大量農(nóng)民進(jìn)城的就業(yè)需求；新型城市化是服務(wù)經(jīng)濟(jì)導(dǎo)向的，通過服務(wù)經(jīng)濟(jì)解決城市新增人口的就業(yè)需求，改變我國服務(wù)業(yè)增加值占GDP比重只有46.1%，不僅低于發(fā)達(dá)國家74%的平均水平，而且低于發(fā)展中國家53%平均水平的問題。

　　差異四是農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的規(guī)模化問題，在以往的城市化中農(nóng)民工進(jìn)城不離地，土地規(guī)模經(jīng)營難以開展，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)方式無法擺脫低效率的傳統(tǒng)巢穴。新型的城鎮(zhèn)化，要促進(jìn)農(nóng)村人口真正向城市轉(zhuǎn)移，促進(jìn)土地的規(guī)模經(jīng)營，在農(nóng)業(yè)人口實(shí)質(zhì)性減少的同時(shí)大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，實(shí)現(xiàn)中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的現(xiàn)代化。

　?。?）人口進(jìn)城與生態(tài)文明的關(guān)系。差異五是人口進(jìn)城與土地資源消耗的關(guān)系。以往的城市化，不管大城市、中小城市還是小城鎮(zhèn)，不管東部、中部還是西部，城市化均是大手大腳地消耗土地資源，城市建設(shè)用地的速度和規(guī)模遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于城市常住人口的速度和規(guī)模。

　　2000-2011年的十多年間，中國城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于城市常住人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村常住人口減少了1.33億人，但是農(nóng)村居民點(diǎn)建設(shè)用地卻增加了3045畝。以上海為例，2013年常住人口為2400萬，建設(shè)用地已經(jīng)逼近2900平方公里，相對(duì)人口透支了500平方公里。針對(duì)這種狀況，新型城鎮(zhèn)化提出人均建設(shè)用地嚴(yán)格控制為100平方米，要實(shí)現(xiàn)人口規(guī)模與建設(shè)用地相匹配的土地集約型城市化。

　　差異六是城市發(fā)展的空間形式問題。以往的城市化是大城市特大城市導(dǎo)向的城市化，靠沿海大城市吸納從農(nóng)村到城市遠(yuǎn)距離穿行的人口。新型的城鎮(zhèn)化是不同規(guī)模城市集群發(fā)展、協(xié)調(diào)共生的城市化，要通過中心城市經(jīng)濟(jì)功能以及相關(guān)功能向周圍中小城市的轉(zhuǎn)移和擴(kuò)散，提高城市集群形式的人口吸引力。

　　差異七是城市化的功能布局與交通問題。以往的城市化是空間蔓延、功能分離、交通擁堵、通勤時(shí)間長(zhǎng)的城市化，例如住在北京燕郊的外來人口要花上六七個(gè)小時(shí)到城里去上班或打工。新型城鎮(zhèn)化是空間緊湊、功能混合、交通合理、通勤時(shí)間減少的城市化，要實(shí)現(xiàn)工作、居住、商業(yè)與生態(tài)空間、交通站點(diǎn)的綜合開發(fā)。