城鎮(zhèn)化進程對財稅體制提出挑戰(zhàn)，如收益與風險的分享共擔就是一個復雜的問題

　　主持人：城鎮(zhèn)化與財稅體制密切相關。您認為城鎮(zhèn)化的進一步推進會對財稅體制提出哪些新要求？

劉尚希：應充分考慮城鄉(xiāng)公共服務供給的動態(tài)協(xié)調，從而防止公共服務的供應與需求脫節(jié)的現(xiàn)象。

　　劉尚希：在城鎮(zhèn)化過程中，會產生收益，也會發(fā)生公共風險，收益與風險該如何分享、共擔是一個復雜的問題。這對當前的財稅體制提出新挑戰(zhàn)和新要求。

　　城鎮(zhèn)化會帶動經(jīng)濟增長，稅收增多。同時，還會帶動土地增值，農用地轉為建設用地，土地資本化收益十分可觀。土地還可以成為政府的融資杠桿，大大擴增政府可支配的經(jīng)濟資源。除了政府、農民和市民以及開發(fā)商等多方利益主體在橫向上參與城鎮(zhèn)化收益的分享外，還存在中央與地方之間縱向的收益分享。由此帶來的稅收，是按照分稅制原則分享的。

　　同時，城鎮(zhèn)化也會導致各種各樣的公共風險。例如環(huán)境、生態(tài)問題、資源消耗引發(fā)的自然風險，以及農民進城帶來的基礎設施、公共服務的供應壓力，還有征地、拆遷中的利益沖突引發(fā)的社會風險等。

　　我國現(xiàn)行的財政體制，考慮的基本面是收益的分配，沒有形成一個全盤統(tǒng)籌考慮的收益分享與公共風險分擔機制。如稅收的劃分，是沒有考慮其背后的風險的，發(fā)展總部經(jīng)濟得來的稅收，其社會成本低廉，而開礦、發(fā)展制造業(yè)得來的稅收，其風險成本卻很高。產生的收益有明確的體制安排，而公共風險卻沒有納入財政體制，總是等到難以為繼的情況下才會被迫分擔。這很容易導致城鎮(zhèn)化進程中的公共風險不斷累積，無法及時地化解。顯然，如何防控城鎮(zhèn)化中的公共風險并對其未來成本作出明確的體制安排，是對財政體制提出的新挑戰(zhàn)。

　　實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化，不可忽視 城鄉(xiāng)公共服務供給的動態(tài)協(xié)調

　　主持人：在相關城鄉(xiāng)一體化的探討中，對城鄉(xiāng)公共服務供給的均等化、一體化關注較多，您認為在公共服務一體化過程中需要注意哪些問題？

　　劉尚希： 從整體視角來看，堅持城鄉(xiāng)公共服務供給的均等化、一體化的大方向是正確的，但是在城鎮(zhèn)化過程中，可能會出現(xiàn)就城鎮(zhèn)考慮城鎮(zhèn)，或就農村考慮農村的現(xiàn)象，沒有充分考慮城鄉(xiāng)公共服務供給的動態(tài)協(xié)調，從而導致公共服務的供應與需求脫節(jié)，同時造成大量的資源浪費。例如，在新農村建設以及解決“三農”問題時，如果按照靜態(tài)的思路去考慮提供各種各樣的公共服務和設施，若干年后隨著城鎮(zhèn)化的發(fā)展，農村人口逐漸流入城鎮(zhèn)，出現(xiàn)空村現(xiàn)象，原有的公共設施就會出現(xiàn)閑置、浪費。同樣，城鎮(zhèn)建設過程中， 若沒有充分考慮農民進城以及跨城鎮(zhèn)流動人口的需求，僅局限于城鎮(zhèn)戶籍人口，城鎮(zhèn)運轉就會陷入擁擠臟亂無序的狀態(tài)。

　　因此，在公共服務提供上，要充分考慮到城鎮(zhèn)化過程中人口的流動及變化，考慮到農民變市民節(jié)奏的變化。如果忽視城鎮(zhèn)化所引起的人口、勞動力以及家庭的變化，以靜態(tài)的思維來追求公共服務的均等化和一體化，就有可能造成公共服務在供應上成績顯著，而城鄉(xiāng)居民對公共服務的需求是否得到滿足則被忽略，導致公共服務的供應與需求兩張皮。不言而喻，這不只是造成巨大的資源浪費，更重要的是會引發(fā)民眾的不滿和社會對政府的不信任。

　　服務是跟著人走的。在大量人口、勞動力和家庭處于不斷流動變化狀態(tài)的情況下，如何使公共服務的提供適應這種城鎮(zhèn)化、工業(yè)化過程中人口大流動的新情況，對各級政府的公共服務供應是一個很大的挑戰(zhàn)。

　　農民分享城鎮(zhèn)化利益的政策底線

　　主持人：十八大報告指出要加大城市支持農村的力度，加大強農惠農富農政策力度，在進一步推進城鎮(zhèn)化過程中如何保護好農民的利益？

　　黨國英：過去的城鎮(zhèn)化過程確有一些犧牲農民利益的地方。農民如何分享新型城鎮(zhèn)化利益，我認為以下幾個方面是政策底線。

　　第一條政策底線是“居者有其屋”。要堅定不移地調控房價。只要房價穩(wěn)定下來，就不會再有人把住房當作投機對象。房價下跌到合理水平，進城農民中的高收入階層可以購買商品房，中低收入階層可利用廉租房，實現(xiàn)城市定居的愿望。

　　第二條政策底線是尊重農民遷徙意愿。要解決制止強制征地、強制拆遷的錯誤行為。除非出于重大公共利益(如國防和公眾安全等)的需要，其他不重要的公共利益要求以及商業(yè)用地要求，必須征得農民同意，并按照協(xié)商價格給農民補償，方可進行相關交易。所以，在涉及占地、拆房這類問題上，要講大道理，大道理管小道理。資源配置效率當然要講，但要承認歷史形成的事實。

　　第三條政策底線是尊重農民土地財產權。中國法權上的集體所有制是“共同共有產權”，而經(jīng)濟研究表明，農業(yè)生產適合采用“按份共有產權”或“私有產權”。按照這個要求，我們要實行多元化的土地產權制度，將農業(yè)生產用地歸于農民或農民按“按份共有”原則組織起來的合作社，將少量土地作為“公地”，按“共同共有”原則歸集體或社區(qū)所有，而宅基地則完全歸農民所有。目前可盡快采取的措施，是落實中共十七屆三中全會精神，確立農民對耕地的無限期承包權。這種改革可以讓農民增強土地財產權意識，拒絕非法奪地。

　　只要上述底線得以確立，我國的城鎮(zhèn)化就不會過分傷及農民利益。

　　主持人：有人擔心，進一步推動城鎮(zhèn)化，會突破耕地保護紅線，您怎么認識這一問題？

　　黨國英：合理的城鎮(zhèn)化不僅不會突破耕地保護紅線，反而還有利于保護耕地。我國城市的經(jīng)濟密度僅為日本的十分之一，土地浪費嚴重。農村地區(qū)的非農用地規(guī)模也很大，所以，合理規(guī)劃城市用地，其實有利于保護耕地。例如，農村區(qū)域的建設用地有18萬平方公里左右，如果逐步地使農業(yè)轉移人口進入城市，農村復墾1億畝土地也不是難事。國家已經(jīng)采取了城鄉(xiāng)建設用地“增減掛鉤”等措施來解決這個問題，應該說是有成績的。但因為還有一些政策缺陷，完成保護耕地的任務并不樂觀。一個可考慮的政策，是建立農業(yè)保護區(qū)制度，取代目前的基本農田保護制度，以加強農地保護。中央政府可以要求地方政府在建立農業(yè)保護區(qū)的前提下，擴大土地使用的自主權。地方政府則應進一步明晰土地產權，確保土地利用規(guī)劃的法制化和民主化。