4．未來(lái)十年城市化的政策選擇

　　4.1 必須通過(guò)關(guān)鍵的政策改革來(lái)對(duì)個(gè)人和城市管理者提供有效激勵(lì)，使他們能夠就城市規(guī)模、移民和空間布局等問(wèn)題做出恰當(dāng)決策，減少依賴上級(jí)政府發(fā)出的針對(duì)性不強(qiáng)的行政命令和定量指標(biāo)。這種改革將提高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)潛力，增加糧食安全，減少城鄉(xiāng)收入差距，推動(dòng)可持續(xù)發(fā)展。增長(zhǎng)潛力取決于兩個(gè)因素：（1）依然巨大的農(nóng)業(yè)剩余勞動(dòng)力，以及加大投入、土地改革帶動(dòng)的巨大生產(chǎn)率提升；（2）城鄉(xiāng)收入和生產(chǎn)率的巨大差距。低生產(chǎn)率人口轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率有助于增長(zhǎng)。并且，城市化助推規(guī)模經(jīng)濟(jì)和國(guó)家的知識(shí)聚集。不然的話，大量的勞動(dòng)力分散在農(nóng)村部門，分散在鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)和農(nóng)地上。

　　4.2 中國(guó)改革主要是自上而下的（比如，來(lái)自國(guó)務(wù)院和中共中央）。我們的討論經(jīng)常始于諸多潛在的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革以及正在進(jìn)行的改革。問(wèn)題是，地方政府可能陽(yáng)奉陰違，或者由于需要地方政府開(kāi)支而沒(méi)動(dòng)力推進(jìn)。在討論這些相關(guān)改革后，我們?cè)儆懻撜母母?，這能增加經(jīng)濟(jì)、社會(huì)改革實(shí)施的機(jī)會(huì)。

　　4.Ⅰ在快速城市化進(jìn)程中統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展

　　4.3 這部分將著重考慮4個(gè)方面的政策，即減少城鄉(xiāng)收入差距、促進(jìn)和諧社會(huì)建設(shè)、防止城市貧民窟蔓延、避免過(guò)度擁擠的大城市病。改革的目標(biāo)是促進(jìn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，建立全國(guó)統(tǒng)一的勞動(dòng)力和資本市場(chǎng)。統(tǒng)一市場(chǎng)可以使這些資源自由流動(dòng)到生產(chǎn)效率和回報(bào)最高的地區(qū)，無(wú)論它是一個(gè)大都市還是一個(gè)生產(chǎn)紡織品的專業(yè)小鎮(zhèn)。統(tǒng)籌發(fā)展對(duì)于全國(guó)范圍的經(jīng)濟(jì)效益和可持續(xù)的現(xiàn)代化以及增長(zhǎng)都是很關(guān)鍵的，對(duì)于減少城鄉(xiāng)工資差距也具有很根本的意義。改革的另一個(gè)目標(biāo)是中國(guó)必須嘗試汲取諸多拉美國(guó)家過(guò)去的教訓(xùn)，立即開(kāi)展政策和制度改革，促進(jìn)農(nóng)村移民更好地融入城市社會(huì)，避免城市貧民窟蔓延。

　　消除農(nóng)村剩余勞動(dòng)力進(jìn)入城市的障礙

　　4.4 縱觀歷史，中國(guó)的人口遷移是受管理人口流動(dòng)的戶籍制度控制的。這個(gè)制度極大地阻礙了人口遷移，因?yàn)樗沟靡泼窨色@得的個(gè)人福利遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于移民促進(jìn)中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的巨大社會(huì)效益。這個(gè)政策改革的目的就是促進(jìn)形成一個(gè)自由的、競(jìng)爭(zhēng)的全國(guó)性勞動(dòng)力市場(chǎng)，而不是一個(gè)管制得很糟的勞動(dòng)力市場(chǎng)，這類似于中國(guó)經(jīng)濟(jì)改革中建立統(tǒng)一的商品市場(chǎng)那樣。

　　4.5 第一項(xiàng)"改革"是觀念的改變。前面講到，中國(guó)的移民經(jīng)常被看作"往返旅行"現(xiàn)象。為未來(lái)增長(zhǎng)計(jì)，需要認(rèn)識(shí)到移民將是而且應(yīng)該是永久的，需要認(rèn)識(shí)到家庭的需求，不僅僅是單個(gè)移民需要安頓下來(lái)。移民不只是雇員而是城市定居者。

　　4.6 必須進(jìn)一步改革戶籍制度，使有什么戶口同是否有資格享受城里的公共服務(wù)、信貸和住房、社會(huì)保險(xiǎn)和社會(huì)保障、教育和就業(yè)培訓(xùn)相脫鉤。這種脫鉤將有利于鼓勵(lì)移民從低產(chǎn)出的農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)向高生產(chǎn)率的城市工作，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)和縮小城鄉(xiāng)收入差距。為了未來(lái)持續(xù)增長(zhǎng)，各類改革應(yīng)該充分認(rèn)識(shí)到，未來(lái)的移民必將也應(yīng)該是永久性的，各種安排要滿足移民者整個(gè)家庭的需求，而不是只考慮單個(gè)移民者的自身需求。更重要的是，這種改革將消除基于戶籍制度的城市二元社會(huì)的概念，那種概念從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看將有害于社會(huì)政治穩(wěn)定。

　　4.7 除了以下將具體討論的改革措施，對(duì)目前正在若干省份試點(diǎn)的更全面的戶籍制度的改革，可以考慮在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，一個(gè)范例是容許在省內(nèi)自由遷移。這可以通過(guò)重新調(diào)整戶籍制度來(lái)完善，由此，居民是否享有公共服務(wù)、教育、工作等權(quán)利可以在省級(jí)層面來(lái)界定而不是在村的層面，這使得同一個(gè)省的戶籍人口具有統(tǒng)一的享受服務(wù)、教育、工作等方面的權(quán)利，不論他是來(lái)自于城市還是農(nóng)村。省內(nèi)自由遷移一般而言會(huì)促進(jìn)城市人口集聚，并分流諸如上海和北京這樣的高人口密度城市遷入人口。不同的范例可以借鑒以形成適用于所有城市的政策，如一旦一個(gè)家庭的戶主在城市有穩(wěn)定的就業(yè)，不論其來(lái)源，就給予其家庭成員當(dāng)?shù)貞艨跈?quán)利；穩(wěn)定的就業(yè)可以界定為一合理時(shí)段的工作(如一年或更短一些的時(shí)段)，不管這些就業(yè)是在正式的或非正式的服務(wù)部門。盡管這樣會(huì)給北京和上海這樣的城市帶來(lái)人口壓力，需要有相應(yīng)的資本市場(chǎng)和財(cái)政改革相配套，這在后面將有所討論。

　　4.8 一個(gè)值得關(guān)注的問(wèn)題就是不斷增加的人口遷移導(dǎo)致農(nóng)村年齡結(jié)構(gòu)變化，使農(nóng)村存在比較嚴(yán)重的老齡化問(wèn)題。子女對(duì)老人的孝敬贍養(yǎng)可能隨著人口遷移而消失。一旦移民融入了城市生活并撫養(yǎng)城市家庭，給老人的匯款可能減少甚至變得不夠。作為解決問(wèn)題的第一步，低?？梢詳U(kuò)展到農(nóng)村老年人，以確保他們有足夠的收入。

　　投資于農(nóng)村的勞動(dòng)力、農(nóng)民工以及他們的孩子

　　4.9 中國(guó)在工業(yè)化和城市化進(jìn)程中一個(gè)巨大優(yōu)勢(shì)就是有受過(guò)相對(duì)良好教育的農(nóng)村勞動(dòng)力。根據(jù)2000年人口統(tǒng)計(jì)，大概有75%以上的農(nóng)村勞動(dòng)力具有初中教育以上學(xué)歷，在完成了學(xué)校教育的農(nóng)村人口中，這個(gè)比例甚至更高。這意味著農(nóng)村勞動(dòng)力在進(jìn)入城市時(shí)已經(jīng)擁有了基本的技能。這在發(fā)展中國(guó)家是不尋常的，這有利于中國(guó)實(shí)現(xiàn)較高經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率。中國(guó)面臨的挑戰(zhàn)是如何保持和改進(jìn)這一良好記錄，因?yàn)閺纳蟼€(gè)10年開(kāi)始，投入農(nóng)村教育的資金顯得不足。雖然從2006年開(kāi)始，農(nóng)村教育投入有了一些改觀。

　　4.10 第二個(gè)絕對(duì)重要的改革是鼓勵(lì)城市公立學(xué)校按照與本地戶口所有者同樣的條件招收移民的孩子，而不管其父母的身份，同時(shí)要堅(jiān)決反對(duì)關(guān)閉那些為許多移民小孩提供了上學(xué)機(jī)會(huì)的"地下學(xué)校"。其他的改革包括促進(jìn)城市移民的就業(yè)培訓(xùn)和給農(nóng)村年輕人崗位技能教育，這個(gè)現(xiàn)在非常短缺。這些改革關(guān)系到移民和他們孩子的教育，這對(duì)于長(zhǎng)期的技能獲得和持續(xù)的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)非常重要。

　　改進(jìn)移民的生存條件

　　4.11 其他關(guān)鍵的政策改革應(yīng)該一是有利于促進(jìn)移民融入城市的主流社會(huì)；同時(shí)能促進(jìn)"城中村"更好地融入城市。集體宿舍、城中村和城鄉(xiāng)接合部往往是生活不太方便的區(qū)域，孤立或偏遠(yuǎn)。這些地方如衛(wèi)生設(shè)施、排水、供水等基礎(chǔ)設(shè)施也很差，其特征有些類似于巴西的貧民區(qū)。城市基礎(chǔ)設(shè)施等公共服務(wù)應(yīng)該擴(kuò)展到整個(gè)城中村，提高城中村的衛(wèi)生和居住條件。以下討論的財(cái)政和土地規(guī)劃都涉及了這個(gè)方面。

　　4.12 為了提高移民者在他們工作的城市的投資能力，就需要給予他們更好的機(jī)會(huì)以利用住房貸款市場(chǎng)。他們?cè)谵r(nóng)村的財(cái)富應(yīng)該更容易轉(zhuǎn)移(見(jiàn)后)，包括允許其出售農(nóng)地(或者農(nóng)地的使用權(quán))和在當(dāng)?shù)剞r(nóng)村企業(yè)的股份。提供更多機(jī)會(huì)使移民擁有自己的商品房，鼓勵(lì)和允許建立正式的住房租賃市場(chǎng)，這將給予移民者更多的租賃選擇而不是選擇住集體宿舍和城中村，從而導(dǎo)致更好的社會(huì)整合和改進(jìn)的住房條件。

　　4.13 住房問(wèn)題是城里所有低收入群體都面臨的一個(gè)更普遍的問(wèn)題。住房消費(fèi)補(bǔ)貼可能會(huì)帶來(lái)"補(bǔ)貼移民"。長(zhǎng)久被認(rèn)可的是，城市擴(kuò)張、住房?jī)r(jià)格上升是限制移民到適合水準(zhǔn)的自然機(jī)制。

　　4.Ⅱ避免過(guò)度擁擠的超大城市的出現(xiàn)

　　4.14 前面指出，如果消除勞動(dòng)力流動(dòng)壁壘，鼓勵(lì)城鄉(xiāng)人口流動(dòng)和城市集聚，那么國(guó)民收入將大幅增加，城鄉(xiāng)差別縮小。然而，仍然存在財(cái)政政策和資本市場(chǎng)會(huì)向部分城市傾斜的問(wèn)題，這將鼓勵(lì)人口向省級(jí)城市的過(guò)度遷移。

　　在中國(guó)，這十年中受到很大傾斜的城市有兩個(gè)：北京和重慶。表1最右一欄顯示，在這兩個(gè)大都市中，城鎮(zhèn)和城市的年人均人口增長(zhǎng)率仍有4%~5%，盡管不考慮兩個(gè)城市的規(guī)模。然而，各自的增長(zhǎng)來(lái)源不同。對(duì)于重慶而言，本地的農(nóng)村居民向城市和城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移即所謂的內(nèi)部移民提供了增長(zhǎng)的動(dòng)力。而對(duì)于北京來(lái)說(shuō)，這種增長(zhǎng)的源泉來(lái)自于省外移民。事實(shí)上，上海也面臨很高的省外移民增長(zhǎng)率。表1也顯示，如果想達(dá)到良好的人口增長(zhǎng)數(shù)也很困難。整個(gè)省份正在經(jīng)歷人口負(fù)增長(zhǎng)的時(shí)候，而農(nóng)村人口卻在大幅增加。聯(lián)合國(guó)提供的官方數(shù)據(jù)（該數(shù)據(jù)基于中國(guó)方面提供的信息）掩飾了這種事實(shí)。因?yàn)閮A斜主義的存在，中國(guó)許多農(nóng)村地區(qū)現(xiàn)在可能面臨著人口過(guò)度增長(zhǎng)的形勢(shì)。

　　4.15 如前所述，一個(gè)鼓勵(lì)移民和城市化、但限制跨省流動(dòng)的辦法，就是允許省內(nèi)無(wú)約束的自由流動(dòng)。最終，廣泛的市場(chǎng)化改革將有助于避免超級(jí)大城市的出現(xiàn)。特別是，整個(gè)資本市場(chǎng)應(yīng)該向所有的企業(yè)、城市和農(nóng)村部門開(kāi)放，形成融資市場(chǎng)的自由競(jìng)爭(zhēng)，從而使那些處于較低行政層級(jí)的城市能更好吸引投資和移民。通過(guò)確保資本進(jìn)入高回報(bào)領(lǐng)域而不是政治上受寵的地方，這樣的改革將促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)增長(zhǎng)。改革資本市場(chǎng)以建立一個(gè)全國(guó)統(tǒng)一的市場(chǎng)，這同勞動(dòng)力市場(chǎng)的改革互補(bǔ)，同時(shí)也是城鄉(xiāng)一體化中改革的一個(gè)有機(jī)部分。

　　4.16 一個(gè)相關(guān)的問(wèn)題涉及政策對(duì)政策規(guī)模分配的影響。證據(jù)表明，紐約和東京這樣的超大規(guī)模城市在一個(gè)國(guó)家中的功能是有限的。沒(méi)有強(qiáng)力的制度和訓(xùn)練有素的管理者，管理超大規(guī)模城市的困難相當(dāng)繁雜?？雌饋?lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)應(yīng)重點(diǎn)放在100萬(wàn)到500萬(wàn)人口規(guī)模的城市（許多中國(guó)的小城市規(guī)模還不夠）。