城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展面臨三道坎

     任遠

　　當前我國的城市化水平已經超過50%，說明居住在城市的人口已經超過農村的人口。在這個新的階段中，我國的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展面臨幾個基本問題：

　　第一個問題是應對城鄉(xiāng)差距的擴大和實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。改革開放以來，城市化水平從不到20%增加到50%，城鄉(xiāng)差距從1980年代后期以來逐步擴大，對城市化發(fā)展所帶來的壓力和挑戰(zhàn)越來越顯著。因此，如何縮小城鄉(xiāng)間的收入差距，包括縮小城鄉(xiāng)間的公共服務和社會福利的差距，是城市化中后期的重要任務。城市化發(fā)展越來越需要通過有效方式，實現(xiàn)城鄉(xiāng)平衡發(fā)展。推動城鄉(xiāng)平衡發(fā)展需要優(yōu)先對農村和農業(yè)部門進行投資，需要促進財政的轉移支付，也需要促進城市部門的經濟資本和社會資本更多地投入到農村地區(qū)，同時需要確保在城市化發(fā)展過程中農村人口、流動人口能更加平等地享受發(fā)展的收益。

　　城鄉(xiāng)平衡發(fā)展不僅僅是要實現(xiàn)城鄉(xiāng)經濟發(fā)展的平衡，同時要重視城鄉(xiāng)間社會利益的合理分配。同時，城市化和城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展也需要實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展能力的平衡，特別是在農村地區(qū)有效積累人力資本和經濟資本，包括促進農村地區(qū)社會組織和市場中介組織更好地發(fā)揮作用，促進從傳統(tǒng)農村向現(xiàn)代農村發(fā)展的能力，這比單純強調城市部門對農村的財政轉移支付更加重要。

　　第二個問題是加強城鄉(xiāng)發(fā)展的流動性和實現(xiàn)城鄉(xiāng)結構重新構造。城鄉(xiāng)間不僅存在人口遷移流動的相互影響，城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展過程也包括人力資本、物質資本在城鄉(xiāng)之間的相互影響，包括土地開發(fā)利用的變化，也包括城市生活方式逐步向農村傳播和擴散。城市化的宏觀過程下包含著城鄉(xiāng)之間的相互影響，城鄉(xiāng)經濟結構和社會結構不斷調整和重新構造。落后的傳統(tǒng)農業(yè)部門和現(xiàn)代城市工業(yè)部門的二元結構體系逐步被打破，經濟結構從農業(yè)經濟為主體的經濟向現(xiàn)代工業(yè)經濟不斷升級轉型，社會結構上的農業(yè)社會也逐步向中產階級比重不斷提升的現(xiàn)代社會結構演變。這種城市化內在蘊含著的結構性轉型要求實現(xiàn)生產要素的流動性和促進人的流動性，當勞動力和土地等資源要素的自由流動受到阻礙，則有可能阻礙城市化的進程，而當人口的社會流動性受到阻礙，則會帶來社會結構的固化。例如當大量鄉(xiāng)村移民進入城市卻難以融入城市體系，難以實現(xiàn)向上的社會流動，就會使傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)二元結構轉移到城市內部形成城市內部的新二元結構。社會結構的流動性受到阻礙，也限制了現(xiàn)代社會的中產階級的形成。因此，如何實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展的流動性，促進城鄉(xiāng)間經濟社會結構的持續(xù)提升是推動城市化的重要動力。

　　第三個問題是破除城市化過程中的制度壁壘，實現(xiàn)制度突破。在強政府的發(fā)展模式下，制度因素對我國的城市化和城鄉(xiāng)發(fā)展具有深刻影響。

　　城市化中后期發(fā)展也是制度建設的攻堅階段，如何改革作為城鄉(xiāng)二元結構載體性制度的戶籍制度，如何推進城鄉(xiāng)社會保障制度、就業(yè)制度、土地制度、公共財政體制的改革，并逐步建立城鄉(xiāng)整體發(fā)展、區(qū)域整體發(fā)展的制度框架，這需要巨大的改革勇氣，也需要細致周密的改革部署。

　?。ㄗ髡邽閺偷┐髮W社會發(fā)展與公共政策學院教授）

　　上海轉型需要再次城市化

　　朱寶樹

　　城市化具有中國特色，就是不僅存在農村城市化的過程，還同時存在“城鎮(zhèn)農村化”的過程。

　　首先，全國鄉(xiāng)城轉移達到很大規(guī)模。城鎮(zhèn)人口占總人口的比重提高很快，但同時值得注意的是城鎮(zhèn)人口中的農業(yè)戶口比例，1980-1990年從28%上升到37%，2000年又上升到40%，2005年上升到47%。這個比例比全國總人口的城鎮(zhèn)化率還要高?？傮w看，長期以來戶口“農轉非”明顯滯后于人口“農進城”。

　　其次從非農就業(yè)比例來看，2000-2005年全國非農就業(yè)比例上升。但是農村中非農就業(yè)比例上升幅度要比全國小，在城鎮(zhèn)中這一比例非但不上升反而下降了。就業(yè)“農轉非”滯后于人口“農進城”。這樣的城市化態(tài)勢，與非農化快于城市化的情況正好相反。

　　我國的城鎮(zhèn)化水平存在虛高現(xiàn)象，是不完全的城鎮(zhèn)化。即使是上海的城鎮(zhèn)化水平也是高估的。根據人口普查，2000-2010年上海市的城鎮(zhèn)化率從88.3%上升到89.3%，只上升了1個百分點，但事實上，新世紀以來上海郊區(qū)城市化發(fā)展很快，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積就翻了一番多。為什么會這樣？其重要原因可能就是因為城鎮(zhèn)人口統(tǒng)計口徑調整，2000年時把實際上還是屬于農村的人口統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，所以這10年間實際發(fā)生的農村人口城鎮(zhèn)化轉移從城鎮(zhèn)化率變化來看就反映不出來了。“六普”數(shù)據說明，在上海2300萬常住人口中，農業(yè)戶口人口（包括外來和本市戶籍）約占四成，如果把農業(yè)戶口人口的三分之一統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，全市的城鎮(zhèn)化率約為75%。

　　加強城鄉(xiāng)統(tǒng)籌，我認為有三點值得重視：第一，城市化是大趨勢、是主軸，農村和城市是兩翼，所以，應該強調以城市化為主軸，使新農村與新城市建設比翼雙飛。應該說，城市化率虛高，問題主要在城市，所以在著力推進新農村建設的同時，也同時要更加著力于推進新城市建設，并且要更好地以城哺鄉(xiāng)：以新城市建設來帶動、支持新農村建設。這里的新城市建設，是指新型的適應城市化大趨勢的城市建設，不可忽視的是社會建設。

　　第二，以人為本扎實推進城市化，重點應關注進城農民工這個造成中國城市化滯后的主體人群。在這個問題上政府的主要責任，應是消除農民工市民化的制度障礙，讓農民市民化成為順應經濟社會發(fā)展規(guī)律的市場化、社會化選擇過程。融入城市、市民化、獲得城市戶口，這幾個概念有聯(lián)系，但不能劃等號。城鎮(zhèn)人口的任何統(tǒng)計口徑都會有局限性，要從以人為本的角度研究城市化率，即多少人實現(xiàn)了真正意義的城市化。

　　第三，上海轉型需要再次城市化。不要因為上海已經達到統(tǒng)計意義上的高城市化率而盲目樂觀，要加快實現(xiàn)真正意義上的高度城市化。其實，我們許多原市民也要更好地融入新的城市社會。最近，一位銀行職員告訴我，他經手的理財客戶大多是外來人員，本地人的理財意識不如外地人。從這個例子引出一個值得思考的問題：我們這些老市民一定比新市民更了解、更融入城市社會嗎?新的城市社會需要新老市民共同構建，新老市民之間不是誰融入誰，而是都要更好地融入這個全新的城市社會，都要加快實現(xiàn)再次城市化。新上海人要融入新上海，老上海人也要再次融入新上海。

　?。ㄗ髡邽槿A東師范大學人口所教授）